Реформы в России в 2000-е годы. От законодательства к практикам

Издание осуществлено при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда, проект № 16-03-16064.

Введение

В чем состояла суть совместного проекта российских и французских ученых?

Начиная с активного реформирования экономической и политической сфер в начале 1990-х годов, проблема непреднамеренных следствий осознанных действий или, другими словами, неоднозначных и слабо предсказуемых форм реализации законодательных инициатив, декларирующих «строительство рынка», не теряет своей актуальности. Но применительно к 1990-м годам решение этой научной проблемы свелось фактически к утверждениям о неадаптированном характере законов, не учитывающих сложившийся баланс сил в обществе, или к суждениям о неготовности общества к столь резким преобразованиям. Общим местом стало маркирование формальных инициатив того времени как «законов на вырост», что вызвало их масштабное игнорирование или, напротив, разнообразное использование как формальной основы рентоориентированного поведения отдельными группами населения. Реалии 1990-х годов, сложность резкой трансформации экономического порядка и политического режима, слабость механизма принуждения в условиях фрагментированного государства составили основу объяснения сильнейшего зазора между законодательными инициативами и формами их реализации.

В 2000-е годы такое объяснение уже не может удовлетворять. Само противопоставление «революционных» 1990-х и «стабильных» 2000-х годов отвергает прежнюю объяснительную схему соотношения формальных законов и их воплощений в реальных практиках. Власть, осмыслив ошибки и умерив либеральную направленность реформ, создает формальное пространство, по внутренней непротиворечивости и адекватности реалиям явно превосходящее законодательные инициативы 1990-х годов. Усилился и механизм принуждения к исполнению формальных нововведений. В этой ситуации обществоведам стало сложнее объяснять реакции общества на формальные инновации власти, сложный и часто неожиданный результат воплощения законодательных инициатив. Становится очевидным, что некая универсальная объяснительная схема, принятая в обществоведении 1990-х годов, более не работает. Нужен детальный анализ конкретных ситуаций, складывающихся вокруг формальных импульсов к реформированию, исходящих от власти.

В 2000-е годы в России проводились реформы, целью которых была заявлена «модернизация» страны и которые следовали принципам «нового государственного менеджмента», «эффективности» и «инноваций». Ряд реформ (в сфере образования, культуры, социального страхования, полиции, землепользования и проч.), непосредственно затрагивающих каждодневную жизнь россиян, выразились в принятии новых законов, норм и правил. Однако их реализация требует активного участия граждан и различных профессиональных групп. В этой книге мы попытались показать, каким образом различные социальные группы воспринимают и воплощают реформы, что они говорят и как действуют. Какие формы участия граждан были предусмотрены сценарием того или иного формального нововведения, а какие оказались сюрпризом? Какие реальные модели поведения сложились в связи с этим? Какие формы протеста или, напротив, согласия населения порождаются законодательными инициативами власти?

Предметом нашего изучения стали различные сферы общества, затронутые законодательными реформами, такие как аграрный сектор, миграционная политика, земельные отношения, деятельность «Почты России», системы розничной торговли и проч.

Порождаемые формальными инновациями практики могут воплощать замыслы реформаторов или, наоборот, блокировать их реализацию, а могут, сохранив внешнюю лояльность законодательным инициативам, существенно исказить смысл формальных новаций. Реализация формального импульса всегда является результатом констелляции множества факторов, являясь непреднамеренным следствием осознанных действий. Процесс деформализации формальных институтов и, наоборот, институционализации неформальных практик является широко обсуждаемой научной проблемой. В широком смысле речь идет о соотношении бюрократического регулирования и неформальной самоорганизации общества.

Про реформы в России написано немало. Новизна настоящего исследования заключается в «раскодировании» процесса реформирования России 2000-х годов с точки зрения сравнения формальных инициатив власти, задающих предполагаемый сценарий преобразований той или иной сферы, и реализации этого процесса в виде действия социальных субъектов, чье поведение придает формальным новациям конкретный смысл и реальное содержание. Мы попытались детально изучить ограниченное число законотворческих инициатив с точки зрения социальных процессов, ими запускаемых. Это предполагает анализ субъектов процесса, их мотиваций, поведения, степени соотношения результатов деятельности с декларируемыми целями законодательных новаций.

Монография написана сотрудниками Лаборатории экономико-социологических исследований НИУ ВШЭ (Москва), Центра независимых социологических исследований (Санкт-Петербург), Союза комплексного проектирования и землеустройства сельских территорий (Москва), Университета Сорбоны (Париж), Высшей школы социальных исследований (Париж) и Института политических исследований (Бордо).

Монография написана по итогам совместного проекта Российского гуманитарного научного фонда и Фонда «Дом наук о человеке» (Франция) «Реформы в России: от законодательства к практикам (2000-е годы)» (№ 12-23-08001), который реализовывался российскими и французскими учеными в 2012–2014 гг. В 2012 и 2014 гг. исследование осуществлялось при финансовой поддержке Программы «Научный фонд» Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики».

Глава 1. Реформа в аграрной сфере, или вехи аграрной политики России в 2000-е годы

Цель главы – показать, каковы были основные вехи аграрной политики России в 2000-е годы. Будут последовательно проанализированы три значительных события, создающих пространство возможностей для изменения положения дел в сельском хозяйстве страны: Приоритетный национальный проект «Развитие АПК» (2006–2007 гг.), Доктрина продовольственной безопасности РФ (2010 г.) и присоединение России к ВТО (2012 г.). Фактически речь идет о политике как создании новых формальных рамок деятельности. Мы покажем, какие идеи привнесли в реальную аграрную политику эти новые формальные рамки, что удалось воплотить в виде реальных экономических процессов, а что осталось лишь бумажным проектом; как трансформировались со временем контуры этих новаций; как политический контекст корректировал изначальные импульсы; как экономические агенты формировали свои стратегии в пространстве законодательных новаций. Но главная наша задача – понять, стали ли эти события звеньями одной цепи реформаторских усилий по развитию аграрного бизнеса страны или, взаимно противореча, перечеркивали ранее накопленные достижения.

§ 1. Приоритетный национальный проект «Развитие АПК» (2006–2007 гг.): задачи, инструменты, итоги

Россия обладает значительным сельскохозяйственным потенциалом. В стране сосредоточено 9 % мировой пашни, 20 % запасов пресной воды. На селе проживает более четверти (27 %) населения страны. Но этот потенциал надо суметь реализовать.

Первым, по-настоящему реформаторским, рывком в аграрной сфере в 2000-е годы стал Приоритетный национальный проект «Развитие АПК» (2006–2007 гг.). Знакомство с ним мы построим следующим образом. Сначала кратко охарактеризуем положение дел в сельском хозяйстве накануне принятия аграрного нацпроекта. Затем опишем цели, которые ставились в рамках проекта, и инструменты их реализации. Наконец, обсудим итоги реализации нацпроекта.

Сельское хозяйство накануне принятия нацпроекта «Развитие АПК»

Приоритетный национальный проект «Развитие АПК» явился одним из четырех проектов, рассчитанных на 2006–2007 гг. (Помимо аграрно-промышленного комплекса областью государственной заботы объявлялись образование, здравоохранение и жилищное строительство.) Кроме собственно экономического смысла, который связывался с подъемом аграрного производства, проект имел явную политическую составляющую. Приближающиеся выборы в Государственную думу и смена президента диктовали тактику «подтягивания тылов», т. е. относительного улучшения в самых неблагоприятных сферах, непосредственно связанных со значительной частью электората. В этом ряду сельское хозяйство играло особую роль.

Развал в сельском хозяйстве страны в 1990-е годы оказался масштабным и многоплановым [Абалкин, 2009]. В 1990–2004 гг. нисходящую динамику демонстрировали буквально все значимые характеристики сельхозпроизводства: площадь сельхозугодий, численность поголовья скота, материально-техническая база сельского хозяйства (табл. 1).

Таблица 1

Динамика характеристик сельского хозяйства в 1990–2004 гг.

Источник: Российский статистический ежегодник, 2005, с. 437, 447–448, 458.

Переломным оказался 1998 год. Кризис, в одночасье изменивший курс рубля, явился спасательным кругом для российского сельского хозяйства. Так, за период 1990–1998 гг. индекс валовой продукции сельского хозяйства упал на 44 %, а за период 1999–2007 гг. – вырос на 39,4 %. В целом уровень 1990 г. удалось догнать и превзойти только в 2004 г., да и то лишь по растениеводству. В 2006 г. в стране производилась половина животноводческой продукции от уровня 1990 г. (табл. 2). Среднедушевое потребление мяса по сравнению с 1990 г. сократилось на 30 % (с 75 до 55 кг), молока на 40 % (с 385 до 235 кг) [Интервью Гордеева, 2007].

Накануне принятия Приоритетного национального проекта (ПНП) «Развитие АПК» российское сельское хозяйство являлось отраслью, в которой износ производственных фондов превышал 80 %, при этом выбытие из строя основных фондов в 1,5–2 раза превышало ввод новых мощностей. Доля инвестиций в основной капитал составляла лишь 4 % от общего объема инвестиций в экономику, что в 4,5 раза меньше, чем в 1991 г. За чертой бедности находилось 56 % сельского населения, а средняя месячная заработная плата составляла 43 % от общероссийского уровня [Оболенцев, 2007, с. 8].

На этом фоне никто не спорил, что назрела необходимость действенных мер. Но что может стать таковыми? И на какие позитивные изменения может претендовать нацпроект, не рискуя сорваться в пропасть невыполнимых задач и несбывшихся надежд? Однозначная поддержка идеи подъема сельского хозяйства соседствовала с ожесточенными спорами по поводу конкретных направлений и мер национального проекта.

Таблица 2

Индекс валовой продукции сельского хозяйства за период 1990–2006 гг. (в сопоставимых ценах, % к 1990 г.)

Источник: Выступление Министра сельского хозяйства РФ А.В. Гордеева на заседании Президиума Совета при Президенте РФ от 25.12.2007 г.

Споры проходили в условиях явного цейтнота, ведь идея аграрного нацпроекта была высказана В. Путиным в последнюю очередь, 5 сентября 2005 г., когда нацпроекты в области образования, здравоохранения и жилищного строительства были фактически уже сверстаны. ПНП «Развитие АПК» – самый последний из инициированных высшей властью. Отказ отраслевого руководства со ссылкой на неготовность означал бы игнорирование редкой исторической возможности, ведь «впервые в новейшей истории России сельское хозяйство было отнесено к числу приоритетов социально-экономической политики» [Интервью Гордеева, 2007].