Шрифт
Source Sans Pro
Размер шрифта
18
Цвет фона
1.2. Проблемы легального определения границ административного процесса
На сегодняшний день, нормы административно-процессуального законодательства разрозненны, что усложняет повседневную правоприменительную деятельность органов исполнительной власти, так и правоохранительную деятельность административных и судебных органов, в связи с чем, необходимо их кодифицировать.
В то же время работа по принятию Административного процессуального кодекса продвигается медленно вследствие недостаточной разработанности многих вопросов в научном плане, в том числе и отсутствия единого доктринального определения «административного процесса», которое позволило бы четко очертить его границы. Чтобы понять, в чем заключена проблема стоит коснуться истории разработки Кодекса.
Так в 2007 году подготовка Административного процессуального кодекса вошла в план законопроектных работ на 2008—2009 годы, и по этому плану новый Кодекс должен был быть представлен в Парламент в 4 квартале 2009 года. Основными разработчиками законопроекта были определены Министерство юстиции (свод) и Верховный Суд. Создавались различные рабочие группы с привлечением специалистов разных отраслей знаний и с попытками глубокой теоретической проработки Кодекса. Уместно отметить, что годом раньше распоряжением Генерального Прокурора Республики Казахстан №4/20р от 15 февраля 2006 года эта работа была начата главным надзорным ведомством, и автор настоящего пособия, работая там, принял в ней деятельное участие. В этой связи хотелось бы акцентировать внимание на том, что многие фундаментальные вопросы, которые отражали бы существующую на данный момент общепринятую в теории права и в правоприменительной практике позицию, в казахстанской науке не были разработаны (не разработаны они и по сей день). Поэтому систематизация и кодификация административно-процессуального законодательства вызывала определенные трудности, поскольку среди ученых и практических работников не было единого мнения, каким должен быть Административный процессуальный кодекс. Объясняется это тем, что административная деятельность органов исполнительной власти многопланова (это и административно-нормотворческая, административно-правоприменительная (применение материальных норм «позитивного» характера) и административно-юрисдикционная деятельности), а сами административные правоотношения, которые на сегодняшний день складываются в Казахстане, многообразны и специфичны. Прибавьте к этому и достаточно широкий круг юрисдикционных органов (51 субъектов), административно-юрисдикционная деятельность каждого из которых регламентируется ведомственными актами, представляющими собой необозримый нормативно-правовой массив. Все это, безусловно, порождает необходимость не только систематизации и кодификации соответствующих процессуальных норм, но и требует упорядочения субъектов административной юрисдикции, системы формирования административно-процессуального законодательства. В этой связи одни предлагали полностью структурировать их под один институт, другие напротив – не видели в этом необходимости.
Так, по мнению одних такой кодекс должен регулировать только производство по делам об административных правонарушениях, соответственно и называться он должен – Процессуальный кодекс по делам об административных правонарушениях.
Другие были убеждены, что кодекс должен регулировать порядок разрешения в судах административно-правовых споров граждан и организаций с субъектами публичной власти (административными органами) и поэтому называться он должен – Кодекс административного судопроизводства.
Третьи – что обе перечисленные выше юрисдикционные процедуры должны быть объединены в одном законодательном акте – Административном процессуальном кодексе.
Четвертые исходили из того, что Административный процессуальный кодекс (другое название – Административный кодекс) должен регулировать помимо юрисдикционной, также и неюрисдикционную (административно-нормотворческую и административно-правоприменительную) деятельность исполнительных органов публичной власти.
Не помогала ссылка и на зарубежный опыт, поскольку опыт зарубежных стран самый разнообразный. По утверждениям исследователей в некоторых европейских странах, например, Нидерландах, Болгарии, а позднее в Латвии и Грузии, в одном законодательном акте объединены правила административной процедуры (рассмотрение индивидуальных дел частных лиц органами публичной администрации) и правила административного судопроизводства (рассмотрение судами административных споров). И поскольку такие случаи имеют место быть, то отдельные наши коллеги оценивали такой опыт как однозначно успешный. Однако анализ доступных источников свидетельствует, что подавляющее большинство европейских государств имеет отдельные процедурные законы и законы об административном судопроизводстве. В то же время, как отмечают исследователи, нет ни одного примера в европейской практике, когда бы государство осмелилось совместить в одном кодексе производство по делам о проступках и административное судопроизводство.
К примеру, в Кодексе административного судопроизводства Украины, действующего с 1 сентября 2005 года, регламентирован процессуальный порядок разрешения в судах административно-правовых споров. Производство же по делам об административных правонарушениях не охватывается данным законом и процедура рассмотрения дел этой категории так и осталась в Кодексе об административных правонарушениях.
Аналогичным образом обстоит дело и в разработанном российскими коллегами проекте Кодекса административного судопроизводства РФ, правда он до сих пор не принят, хотя был представлен в Госдуму еще в ноябре 2007 года.
Таким образом, отсутствие в казахстанской правовой доктрине концептуальных теоретических разработок по вопросам административного процесса привели к тому, что в итоге работа свелась к тому, что отечественные разработчики объединили в проекте Административно-процессуального кодекса две самостоятельные юрисдикционные процедуры, изъяв соответственно из Кодекса об административных правонарушениях и Гражданского процессуального кодекса процессуальные нормы регламентирующие порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях и особое исковое производство (то есть работа свелась к технической «чистке»). Сохранив при этом существующий судебный и внесудебный порядок рассмотрения дел указанных категорий. Данный законопроект вызвал острую критику и в итоге его вернули (точнее разработчики его отозвали), а сама работа по его подготовке затянулась на годы. Итак, несмотря на фактический объем работы всех заинтересованных органов в этой сфере, сама работа до сих пор не имеет научных ориентиров, а идет по пути проб и ошибок.
Столь утомительный экскурс в историю разработки Кодекса сделан для того, чтобы наглядно показать, что вопрос о предмете регулирования административно-процессуального законодательства не потерял своей актуальности и до сих пор не может найти однозначного решения ни в теории, ни в законодательном варианте. В тоже время законотворчество, в том числе и по совершенствованию административно-процессуального законодательства, должно развиваться на основе науки, а не на основе рефлексии властей, в противном случае не избежать далеко не бесспорных законодательных решений.
Ситуация усложняется в связи с тем, что десятилетиями административная юрисдикция отождествлялась с производством по делам об административных правонарушениях, а Кодекс об административных правонарушениях – с административным процессом. И надобно понимать, что казахстанский законодатель в большинстве своем – выходец из советско-постсоветской эпохи, волей-неволей являющийся носителем юридических догм того периода, которые никак не укладываются в «западное правовое мышление». Чтобы убедиться в этом, достаточно посмотреть обоснование необходимости разработки проекта Административного процессуального кодекса, в котором говорится, что «Главная идея нового кодекса заключается в реформировании законодательства об административных правонарушениях… Целью принятия Административного процессуального кодекса является повышение эффективности регулирования общественных отношений, связанных с привлечением к административной ответственности».
Между тем в последнее время в Казахстане формируется новый взгляд на административный процесс и связан он с идеей об административной юстиции, разрешающей споры о праве, возникающие из публично-правовых отношений между государством и гражданином (организацией). Введение в отечественную правовую систему института административной юстиции и его необходимого, органического элемента – административного судопроизводства – признано приоритетным направлением развития административного законодательства, который следует рассматривать в контексте развития административно-процессуального права.
Вместе с тем, справедливости ради полагаем необходимым отметить и позитивные моменты. Так, 2002 год в Республике Казахстан был ознаменован активным развитием идеи создания системы специализированных административных судов. В статье 3 Конституционного закона Республики Казахстан «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан» указывается на возможность создания специализированных (военных, экономических, административных и других) судов. В связи с этим 9 февраля 2002 года Указом Президента Республики Казахстан «Об образовании специализированных межрайонных экономических и административных судов» образованы специализированные межрайонные экономические суды, уполномоченные рассматривать экономические споры в соответствии с действующим законодательством в городе Астане, Акмолинской, Актюбинской, Алматинской, Атырауской, Восточно-Казахстанской, Жамбылской, Западно-Казахстанской, Костанайской, Кызылординской, Мангыстауской, Павлодарской, Северо-Казахстанской, Южно-Казахстанской областях, образованы в городах Астане и Алматы специализированные межрайонные административные суды, призванные рассматривать дела об административных правонарушениях и гражданские дела об оспаривании решений и действий государственных органов и должностных лиц.
На необходимость создания экономических судов было указано в распоряжении Президента Республики Казахстан от 22 ноября 1999 года №95 «О мерах по реализации рекомендаций и предложений второго заседания Совета иностранных инвесторов при Президенте Республики Казахстан».
В связи с этим Указом Президента Республики Казахстан в порядке эксперимента были образованы межрайонные специализированные экономические суды в городах Алматы и Караганде.
На третьем съезде судей Казахстана в июне 2001 года Президентом страны была поставлена задача продолжить работу по поэтапному созданию системы специализированных судов – в первую очередь экономических и административных.
Необходимость создания административных судов вызвана тем, что после принятия Кодекса об административных правонарушениях к компетенции судов отнесено более 400 составов правонарушений вместо 54 ранее рассматриваемых, что значительно увеличило количество этой категории дел.
Указом Президента в 2004 году в Казахстане создана сеть специализированных межрайонных административных судов, однако к их компетенции отнесено рассмотрение отдельных составов административных правонарушений, а дела, связанные с обжалованием административно-правовых актов и признанием их недействительными, а также дела по заявлению граждан и юридических лиц о признании незаконными действий государственных органов и должностных лиц остаются в производстве общих судов и рассматриваются по правилам, предусмотренным соответствующими положениями Гражданского процессуального кодекса Республики Казахстан (ГПК РК). Такое положение обусловлено тем, что отдельные отечественные юристы под административным правом преимущественно все еще рассматривают поведение государства при административных правонарушениях (например, в широком представлении юристов советской эпохи, административные дела – это дела о мелком хулиганстве и прочих мелких нарушениях, перечисленных в законах об административных правонарушениях). Между тем, зарубежный опыт свидетельствует, что в административных судах рассматриваются только дела, возникающие из административных правоотношений по административным спорам. Тогда как мелкие проступки (вместо термина «административные правонарушения» во многих зарубежных странах употребляется термин «мелкие проступки», которые подпадают в уголовные кодексы либо в специальные кодексы о проступках и правонарушениях) рассматриваются судами общей юрисдикции, либо во внесудебном порядке государственными органами и их должностными лицами.
Безусловно, создание специализированных экономических и административных судов способствовало улучшению качества отправления правосудия, сделало его более доступным для граждан. Однако мы разделяем мнение тех специалистов, которые считают, что в орбиту этой юрисдикции должны быть вовлечены все споры, касающиеся административно-правовых отношений, складывающихся между гражданами, хозяйствующими субъектами и различными государственными органами, наделенными властными полномочиями. Любое действие государственного органа или должностного лица, затрагивающее права и интересы граждан и юридических лиц, в случае его оспаривания должно стать предметом судебного рассмотрения (многочисленные проверки контролирующих органов, штрафы, аресты имущества, банковских счетов, ограничения в распоряжении имуществом, приостановление деятельности, задержания, оспаривания споров, вытекает из публично-правовых правоотношений (отношений власти и подчинения), решения, действия (бездействия) государственных органов (должностных лиц) и т.д.). Поэтому по нашему мнению деятельность административных судов должна быть пересмотрена, ими должны рассматриваться публично-правовые споры, в которых хотя бы одной из сторон является орган исполнительной власти, орган местного самоуправления, их должностное лицо. Только тогда они станут административными судами в собственном смысле слова.
