Административный процесс: понятие, сущность и виды. Общая часть. Учебное пособие

Глава Ι. Понятие административного процесса

1.1. Современные предпосылки к доктринальному переосмыслению понятия «административный процесс»

Сразу следует отметить, что в административно-правовой науке до настоящего времени нет единого мнения по вопросам о понятии и сущности «административного процесса», выделения административно-процессуального права в самостоятельную отрасль права. Анализ научных и учебных изданий свидетельствует о расхождениях в трактовке понятия «административный процесс», при этом во многих источниках говорится, что широкое распространение получили два подхода к определению этого понятия – широкое (или управленческое) и узкое (или юрисдикционное) понимание «административного процесса».

Вместе с тем стоит отметить, что данное умозаключение «перекочевало» в современную административно-юридическую литературу из советских учебников, причем без должного критического осмысления.

В действительности «разброс» взглядов по этому вопросу намного шире, а дискуссии по поводу границ «административного процесса» вышли далеко за пределы обеих концепций, сложившихся еще в советский период. Между тем, для более глубокого уяснения затрагиваемого вопроса, нам тоже придется пересказать их.

Согласно концепции «широкой» трактовки «административного процесса», под ним понимается «урегулированная административно-процессуальными нормами организационно-процедурная деятельность органов государственного управления по принятию нормативных управленческих актов и применению норм материального права». Согласно такому пониманию административный процесс охватывает весь комплекс мер по осуществлению компетенции органов государственного управления (от принятия правового акта до наложения административных взысканий). Соответствующее мнение разделяют: Д. Н. Бахрах, Е. В. Додин, В. А. Лория, А. Е. Лунев, Г. И. Петров, Ю. М. Козлов, B. Д. Сорокин и другие ученые.

В противовес этой точке зрения, отдельные ученые под «административным процессом» понимают, прежде всего, юрисдикционную деятельность органов государственного управления, которая охватывает применение мер административного принуждения, разбор жалоб и заявлений граждан, применение мер дисциплинарной ответственности в административном порядке. Тогда как управленческие процедуры, по мнению представителей данного течения, относятся к нормам материального, а не процессуального права. Это «узкое», юрисдикционное понимание административного процесса. Например, Салищева Н. Г. отмечает, что административный процесс в правовом смысле – это порядок (способы и формы) осуществления юрисдикции. Концепция «узкого» понимания административного процесса находит отражение в работах многих видных ученых: A. А. Демина, М. И. Еропкина, А. П. Клюшниченко, Д. М. Овсянко, М. И. Пискотина и др.

Здесь следует заметить, что корень проблемы между двумя подходами заключается в самом понимании процессуального права вообще. Одни ученые процессуальное право связывают лишь с охранительными правоотношениями, возникающими вследствие нарушения материальных норм, и с вытекающей отсюда необходимостью юридических санкций. Другие не склонны сужать метод правового регулирования процессуального права, и справедливо полагают, что процессуальная форма присуща всякой деятельности, связанной с реализацией правовых норм, как диспозиции, так и санкции.

Действительно, процесс есть форма жизни закона. Это «учебническое» правило. Устанавливая правовые нормы, государство одновременно определяет формы их осуществления, тем самым регулируя деятельность соответствующих субъектов по применению и исполнению этих норм. Вне этих форм задача правового регулирования общественных отношений не могла бы быть выполнена.

Отсюда и различают процесс в узком смысле слова, связывая его с деятельностью органов управления по применению санкций в процессе рассмотрения конкретных дел, и процесс в широком смысле, связывая его в целом с исполнительно-распорядительной деятельностью государственных органов.

Вместе с тем, следует иметь в виду, что эти два подхода сложились в советский период и в значительной степени носят отпечаток того времени, и поэтому в современных условиях должны восприниматься критически.

Во-первых, исследователи, справедливо отмечая, что административный процесс – это средство реализации материально-правовых норм административного права, допускают существенную ошибку, давая определение «административного процесса» через управленческую (исполнительно-распорядительную) деятельность исполнительных органов государственной власти, тем самым ограничивая круг субъектов административного процесса.

Между тем не секрет, что в условиях тоталитарного государства административное право подверглось деформации. И как пример этим тенденциям, административное право рассматривалось в контексте права администрации. На самом деле, административное право – это отрасль, которая упорядочивает публичную администрацию и ее отношения с частными лицами. Тогда как к публичной администрации относятся помимо исполнительной власти и местное самоуправление.

И это еще не все. Здесь также необходимо учитывать, что на практике государственные функции могут выполняться и организациями, не являющимися государственными органами и органами местного самоуправления (ярким примером могут служить центры недвижимости). Опыт показывает, что государству никак не удается добиться выполнения государственных функций только государственными органами, в связи с чем для реализации публичных интересов государства создаются организационные структуры типа социально-предпринимательских корпораций, национальных холдингов.

Во-вторых, не проводится различие между управленческим и административным процессом. Более того, если проанализировать их определения, которые даются в учебниках, то мы придем к выводу, что эти два понятия тождественны. Так, в учебниках по административному праву, по которым учатся будущие юристы, говорится что «Исполнительно-распорядительная (управленческая) деятельность подразумевает: а) деятельность по исполнению законов; б) деятельность, заключающаяся в текущем распорядительстве различными объектами и людьми, что связано с изданием обязательных для них подзаконных актов». Здесь необходимо сделать небольшое пояснение. Дело в том, что на практике исполнение законов добиваются либо строгим следованием соответствующим правилам должного поведения, предполагаемых диспозицией (то есть то, что мы называем правоприменительной деятельностью), либо реализацией санкций в случаях отклонения от нормы (то, что мы называем правоохранительной деятельностью). Поэтому в теории просматривается дуалистическая тенденция, точнее тенденция двойственной характеристики исполнительной власти – административная власть рассматривается через призму правоприменительной и правоохранительной деятельности. И тогда, суммируя все вышесказанное, мы получим, что управленческий процесс представляет собой совокупность административных процедур, определяющих порядок деятельности органов исполнительной власти по разрешению административных дел (как конфликтных, так и неконфликтных (бесспорных)) и изданию нормативно-правовых актов.

Однако это же определение можно применить и к административному процессу. Ведь именно так понимается административный процесс сторонниками «широкого» его определения. Как говорится, найдите разницу. В современной юридической литературе говорится, что различие между ними в том, что управленческий процесс может осуществляться не только в правовых, но и в внеправовых формах. Тогда как административный процесс является чисто юридической, правовой деятельностью, влекущей определенные правовые последствия и достаточно полно оформленной юридическими нормами.

Однако следует заметить, что не все разделяют точку зрения, согласно которому управленческий процесс органов исполнительной власти может и не быть ограничена процессуальной формой. На наш взгляд, управленческий процесс – это все же регламентированная соответствующими правовыми нормами деятельность органов управления. Регламентированность управленческого процесса является существенным элементом должного порядка управления, важнейшим средством рационализации управления и повышения его эффективности.

Однако возвращаясь к вопросу о соотношении понятий «управленческий процесс» и «административный процесс», отметим, что главное отличие административного процесса от управленческого состоит в том, что под административным процессом необходимо понимать не только государственно-управленческую деятельность публичной администрации, но и, что очень важно, – административное судопроизводство. Тогда как управленческий процесс представляет собой урегулированную административно-процессуальными нормами деятельность органов управления, в ходе которой, публичная администрация, если и занимается юрисдикционной деятельностью (решает споры, применяет меры принуждения и, в частности, привлекает к административной ответственности), однако делает это во внесудебном (административном) порядке. Отграничение административного процесса от управленческого может производиться и по другим признакам.

В-третьих, приведенные выше две концепции («узкого» и «широкого» толкования), сложившиеся еще в советский период и в определенной мере доминирующие ныне, в качестве административного рассматривают такой процесс, который осуществляют административные органы и не включают в число ее субъектов суды (субъектный подход). Между тем с принятием нового КоАП львиная доля дел об административных правонарушениях перешла в подсудность судов, и это нельзя не учитывать.

И наконец, в-четвертых, обе концепции характеризуются одной общей существенной особенностью, что одновременно указывает на их общий недостаток – в них ничего не говорится о таком важнейшем признаке как наличие гарантий судебной защиты прав и интересов граждан по отношению к управлению или говоря другими словами – о судебном контроле, который осуществляется в определенных формах, обусловленных особенностью взаимоотношений двух самостоятельных ветвей власти: исполнительной и судебной. Между тем данный подход в своей основе предполагает реализацию конституционной нормы о признании государством высшими ценностями человека, его жизнь, права и свободы. Именно это положение Конституции, на наш взгляд, следует рассматривать в качестве методологической основы при определении понятия «административного процесса». У государства нет никаких иных интересов, кроме обеспечения интересов гражданина – для того его, государство, Общество и нанимает. Но очевидно, что для тех общественно-политических условий, когда создавались эти концепции, о таком признаке было говорить преждевременно. Вместе с тем, надо подчеркнуть, что он имеет двойную цель: с одной стороны, защищает физических и юридических лиц от злоупотреблений властью со стороны органов управления; с другой стороны, улучшает деятельность органов управления в интересах общества в целом.

Между тем в западноевропейских странах именно решения административно-судебной юрисдикции сыграли решающую роль в процессе позитивного развития административного права, поскольку составляли платформу для систематического проникновения «идеологии» индивидуальной правовой защиты субъективных публичных прав граждан во все сферы права. Создание административной юстиции, а также практическое осуществление теории разделения властей, установление конституционных форм правления, провозглашение в законах взаимных прав государства и граждан, сужение терминов «полиция» и «полицейская деятельность» явились основой, на которой происходило рождение нового административного права, регламентирующего управленческие отношения в многочисленных государственных сферах. Полицейское право (или право полиции, полицейской деятельности) с этого момента не исчезает, а начинает новый этап своей истории. И сегодня в западноевропейских университетах читаются лекции по полицейскому праву как важной составной части Особенного административного права. Поэтому установление в будущем полноценного института административной юстиции также должно изменить взгляд на парадигму административного процесса.

Как видим, сфера действия административного права намного значительнее, а произошедшие в правовой системе изменения, в том числе связанные с рассмотрением дел об административных правонарушениях в судебном порядке и практические потребности установления в государстве института административной юстиции усложнили задачу теоретического осмысления понятия и сущности «административного процесса». И на современном этапе казахстанским административистам, столкнувшись с новыми правовыми явлениями, приходится решать эту задачу в более сложном варианте.

Настоящий учебник предлагает принципиально иной взгляд, поскольку доктринальное оформление понятия «административного процесса» рассматривается в контексте становления в Казахстане института административной юстиции и трактовки административного процесса в зарубежной доктрине. По нашему мнению, данный подход следует считать более предпочтительным и перспективным.

В этой связи первоочередной задачей административного процесса на сегодняшний день является определение соотношения понятий «административная юрисдикция», «административная юстиция», «административное судопроизводство».

Административную юрисдикцию необходимо связывать с компетенцией органов (должностных лиц) по рассмотрению административных конфликтов и применению мер государственного принуждения.

Вместе с тем, в ранних работах под административной юрисдикцией понимается разрешение дел только в административном порядке (без обращения в суд). Такое понимание административной юрисдикции содержится и в Юридической энциклопедии.

На наш взгляд, учитывая что в Казахстане создана сеть специализированных межрайонных административных судов, в подведомственность которых отнесены большинство составов об административных правонарушениях этот вопрос потерял свою актуальность и не может быть принципиальным. Поэтому мы считаем судебный порядок разрешения административных конфликтов одним из видов административно-юрисдикционного производства.

При этом развитие административно-судебной юрисдикции другими словами административного судопроизводства (поскольку юрисдикция в суде может осуществляться только в форме судопроизводства) должна развиваться по двум самостоятельным направлениям: деликтам и административно-правовым спорам.

В чем суть такого разделения?

Суть заключается в том, что данное положение предполагает подразделение всех дел, возникающих из административно-правовых и иных публичных правоотношений, на две категории: административно-тяжебные, то есть рассмотрение судом административно-правовых споров, и административно-деликтные – это дела о привлечении лиц к административной ответственности. Ниже мы еще будем останавливаться на них.

По мнению автора, институт административной юстиции – как один из важнейших институтов защиты прав и свобод лиц от произвола чиновников необходимо определить как один из видов юрисдикционных производств. На сегодняшний день, признание и существование административной юстиции стало общепризнанным. При этом основное назначение административной юстиции является одним из институтов правового государства, в основе которого лежит разрешение правовых конфликтов, возникающих между гражданином и публичной властью. Таким образом, в современных условиях особенно важным является обеспечение исполнения законов, особенно теми, кому доверено их применение, не нарушая при этом прав и свобод граждан. «Правоприменение выполняет свою роль не по прихоти субъекта правоприменения, а по прямому велению законодателя».

При этом под «административной юстицией» необходимо понимать рассмотрение и разрешение судами посредством административного судопроизводства споров граждан и юридических лиц с субъектами публичной власти (административными органами) по вопросам их властной деятельности. Иными словами, административная юстиция – это рассмотрение жалоб граждан и юридических лиц на действия (бездействие) государственных органов (должностных лиц) в судебном порядке.

Таким образом, основными признаками административной юстиции являются:

– деятельность судебных (общих или административных) либо квазисудебных органов;

– рассмотрение и разрешение споров между гражданами, юридическими лицами и субъектами административной власти;

– рассмотрение административных споров происходит в специальной процессуальной форме – посредством административного судопроизводства;

– предметом рассмотрения являются проверка обоснованности и законности действий (бездействия) государственных органов (должностных лиц);

– нацеленность административной юстиции как на защиту прав граждан и организаций, обратившихся в суд, так и на восстановление правопорядка в сфере государственного управления.

– юридическим «результатом» административно-юстиционного процесса является признание административным судом (общим судом, квазисудебными органами) незаконности или недействительности (или, наоборот, законности и действительности) принятых органами управления (должностными лицами) административных актов или совершенных ими действий (бездействия).

Касательно термина «административное судопроизводство». Хотя сегодня такая форма судопроизводства и выделяется в теории и практике, однако как отдельная форма судопроизводства административное судопроизводство в действующем законодательстве Казахстана не закреплена. Так, в Гражданском процессуальном кодексе порядок рассмотрения споров, возникающих из административно-правовых отношений, именуется особым исковым производством, что не отражает публично-правового характера таких «гражданских» дел. Даже Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях предусматривает «производство по делам об административных правонарушениях» и нигде не использует термин «административное судопроизводство». Надо сказать, что и Конституция Республики Казахстана прямо указывает только на две формы судопроизводства – гражданское и уголовное. Однако, справедливости ради, заметим, что данный перечень не является исчерпывающим, так как судебная власть может осуществляться посредством иных, установленных законом, форм судопроизводства, о чем также указано в Конституции.

Как уже сказано, при определении понятия «административное судопроизводство», полагаем необходимым исходить из полномочий судов по отправлению правосудия, в целом по административным делам, которые возникают как из рассмотрения дел об административных правонарушениях, так и рассмотрения административных споров. Однако следует помнить, понятие «правонарушение» и «спор» не тождественны и имеют разнородную юридическую природу. А пока важно иметь ввиду, что в зарубежном праве отсутствует понятие административного правонарушения в смысле ст. 2 КоАП РК. Соответственно, в качестве предмета административной юстиции рассматривается только административный спор, и она понимается главным образом как административно-спорная (тяжебная), а не наказательная юрисдикция, тогда как предметом административного судопроизводства является – и административный спор, и правонарушение.

Поэтому для обозначения предмета административного судопроизводства предлагается использовать более общую категорию – «административно-правовой конфликт».

Чтобы составить полное представление о содержании понятий «административная юстиция», «административное судопроизводство» и «производство по делам об административных правонарушениях» предлагаем сопоставить их.

Так, административная юстиция выступает как предельно широкое понятие, поскольку может осуществляться не только судебными, но и квазисудебными органами, не входящими в систему судебной власти (как например, в англосаксонских странах). Понятие «административное судопроизводство» уже по своему «субъектному» значению, чем категория «производство по делам об административных правонарушениях», и одновременно шире по своему «предметному» значению. Административное судопроизводство – это рассмотрение и разрешение судом административных споров и правонарушений по существу в судебном заседании и вынесении юрисдикционного («правоговорящего») решения. Оно не охватывает досудебного производства и его субъектом является только суд, а субъектами производства по делам об административных правонарушениях, кроме суда, и иные участники административного процесса. Между тем при производстве по делам об административных правонарушениях, как это следует из самого названия, рассматриваются только административные деликты.

Мы уже говорили, что в зарубежном праве отсутствует понятие административного правонарушения в смысле ст. 2 КоАП, а «производство по делам об административных правонарушениях» – это продукт сугубо советского права.

Возникает вопрос: следует ли рассматривать «административное судопроизводство» в качестве вида административного процесса?

С точки зрения отдельных ученых рассмотрение административного судопроизводства в качестве вида административного процесса не только необоснованно, но и противоречит конституционному принципу разделения ветвей власти. Так, по мнению И. В. Пановой «Каждый орган государственной власти (законодательной, исполнительной (административной) или судебной) осуществляет свою деятельность в определенной процессуальной форме: законодательный – в виде законодательного процесса, исполнительный (административный) – посредством административного процесса, судебный – путем судопроизводства (конституционного, гражданского, уголовного и административного). … Таким образом, административное судопроизводство – это не деятельность администрации, а вид судопроизводства по рассмотрению административных дел в особом порядке, регламентированном нормами административно-процессуального права».

Мы согласны, что административное судопроизводство – это форма судопроизводства, осуществляемая только судебными органами. Но не согласны с тем, что административное судопроизводство не должно быть частью административного процесса. Следуя такой логике, то и уголовное судопроизводство не должно быть частью уголовного процесса. Но ведь, уголовный процесс помимо уголовного судопроизводства, который предусматривает порядок рассмотрения уголовных дел судами, охватывает и досудебный порядок, субъектами которых могут быть и иные государственные органы, осуществляющие уголовное преследование.

Поэтому, на наш взгляд, с точки зрения формальной логики наиболее оптимальным следует признать подход, рассматривающий административное судопроизводство как вид административного процесса.

При этом понятие «административный процесс» следует рассматривать как более широкое по сравнению с понятием «административное судопроизводство» и соотносить его с понятием «административная юстиция» поскольку оно характеризует не только порядок деятельности суда по разрешению административных дел, но и юрисдикционную (конфликторазрешающую) деятельность квазисудебных и административных органов.

Вместе с тем, юрисдикция не является определяющим содержание административного процесса признаком. Целью административного процесса является реализация правомерного применения норм материального административного права (неюрисдикционная деятельность) и как следствие – повышение эффективности деятельности публичной администрации. Тем не менее процессуальные элементы присущи и ей. Оба эти варианта сближает то, что своим результатом они имеют издание индивидуальных актов, с помощью которых материальные административно-правовые нормы применяются к конкретным обстоятельствам либо к лицам. На практике нормы материального права в сфере государственного управления не могут быть реализованы путем простого соблюдения законов, исполнения или использования субъективных прав. У административно-властного субъекта возникает реальная потребность в издании (принятии) индивидуального акта, с помощью которого норма права (самых различных отраслей и институтов – гражданского, таможенного) адаптируется к конкретному жизненному факту (случаю). Происходит разрешение разнообразных индивидуальных дел, возникающих по тем или иным причинам и по той или иной инициативе в сфере государственного управления. От характера дел зависит реализация либо диспозиции (процедуры), либо санкции (юрисдикция) правовых норм. А это, в конечном счете, означает, что административный процесс – совокупность действий, имеющих целью реализацию материальных административно-правовых и иных норм посредством административной деятельности, связанной с принятием индивидуальных актов и разрешением конкретных вопросов и деликтов.

Здесь следует обратить особое внимание на категорию «индивидуальный акт». В доктрине и законодательстве стран постсоветсткого пространства для обозначения исключительно индивидуальных актов публичной администрации (но не нормативных) в качестве синонимов применяются также категории: «индивидуальный правовой акт», «административный акт», «нормативный административно-правовой акт» (например, Грузия), «нормативный управленческий акт» и т.д., что вызывает дискуссии. Не вдаваясь в споры со всеми авторами, замечу, что все эти определения сущности терминов достаточно условны и зависят зачастую только от убеждений авторов и законодателей. Тем не менее казахстанский законодатель для обозначения индивидуальных актов в сфере управленческой деятельности использует конструкцию «правовой акт».

Так, согласно статье 4 Закона Республики Казахстан «Об административных процедурах» от 27.11.2000 г. №107-ΙΙ, государственные органы и должностные лица при осуществлении государственных функций и должностных полномочий принимают решения путем издания правовых актов. Правовой акт государственных органов относится к актам индивидуального применения, является письменным официальным документом установленной формы и:

1) рассчитан на одноразовое либо иное ограниченное применение;

2) (или) распространяется на определенное лицо либо иной определенный круг лиц в рамках законодательно регламентированной ситуации;

3) (или) устанавливает, изменяет, прекращает или приостанавливает права и обязанности определенного лица или иного ограниченного круга лиц.

При этом важно иметь в виду, что согласно части 3 статьи 4 Закона Республики Казахстан «Об административных процедурах», правовые акты индивидуального применения не входят в законодательство Республики Казахстан и не относятся к нормативным правовым актам.

Индивидуальные акты публичной администрации или «правовые акты» принимаются в форме решения, распоряжения, а юрисдикционным актом по конкретному административному делу будет постановление (по делам об административных правонарушениях) либо приказ (по дисциплинарным проступкам).

Таким образом, при формулировании понятия административного процесса необходимо иметь ввиду, что административный процесс обеспечивает правовую реализацию материальных норм административного права (а в ряде случаев – и норм иных отраслей права) и возможность обжалования неправомерного решения, принятого властным субъектом управления.

При формулировании понятия административного процесса необходимо также отметить, что в него включается также порядок осуществления правотворческой деятельности органами государственного управления. Как правовая форма управленческой деятельности правотворчество в значительной части регулируется административно-правовыми материальными нормами, которые устанавливают компетенцию органов управления в сфере издания актов, иерархию правовых актов управления. Однако порядок подготовки, принятия, опубликования акта носит характер юридической процедуры и должен быть урегулирован административно-процессуальными нормами.

Вместе с тем, некоторые специалисты не склонны относить ведомственное нормотворчество к административному процессу, полагая, что это противоречит принципу разделения властей, согласно которому принятие правовых норм (т.е. издание нормативных актов) – это прерогатива законодательной власти, а не исполнительной (административной).

Действительно, национальная правовая доктрина Республики Казахстан содержит основополагающие идеи, согласно которым важнейшие общественные отношения, в том числе касающиеся правосубъектности и ответственности физических и юридических лиц, регулируются только нормативно-правовыми актами, имеющими силу закона. Правомочность издавать такие акты имеют Парламент и Президент (указы, имеющие силу закона, – п. 2 ст. 61 и законы – подпункт 4 ст. 53 Конституции РК). Президент и Парламент, выступая от имени народа и государства (п. 3 ст. 3 Конституции РК), опираются в своих решениях на единственный источник государственной власти – народ. Следовательно, законодателем сформирована государственная воля и воплощена в нормах законов и указов, имеющих силу закона. А задача исполнительной власти – обеспечить исполнение этой воли и законов.

Между тем далеко не все вопросы подвластны закону, ибо он имеет пределы своих возможностей в регулировании общественных отношений. Поэтому неслучайно в п. 3 ст. 61 Конституции прямо указано, что «все иные отношения регулируются подзаконными актами». Соответственно подзаконные акты имеют собственную «нишу» правового воздействия, и совершенно права Л. Жанузакова, когда утверждает, что подзаконные акты правительства, акты центральных и местных органов содержат механизм реализации законов и указов Президента. Именно поэтому они активно задействованы в административном процессе. Необходимость в ведомственном нормотворчестве обусловлено тем, что оно должно помочь «разгрузить» акты высших органов государственной власти. При этом должно соблюдаться требование пункта 3 статьи 4 Закона Республики Казахстан «О нормативных правовых актах», согласно которому каждый из нормативных правовых актов нижестоящего уровня не может противоречить нормативным правовым актам вышестоящих уровней. Ведомственное нормотворчество является одним из компонентов механизма правового регулирования, ее составной частью, посредством которой осуществляется результативное правовое воздействие на общественные отношения. Нормотворчество является важной формой деятельности государственных органов и должностных лиц, которая направлена на создание, дополнение и отмену норм права. В странах континентального права ведомственное нормотворчество реально способствует воплощению замыслов о регламентации общественных отношений в современную действительность в форме нормативных документов.

Таким образом, ведомственное нормотворчество также является разновидностью административно-процессуальной деятельности органов публичной власти и относится к неюрисдикционному его виду.

Итак, резюмируя вышеизложенное, можно дать административному процессу следующее определение.

Административный процесс представляет собой урегулированный правом порядок принятия подзаконных нормативно-правовых актов и рассмотрения индивидуальных административных дел субъектами, наделенными государственно-властными полномочиями.

При этом под «субъектами, наделенными государственно-властными полномочиями» понимаются помимо прочих и судебные органы, поскольку, как справедливо заметил Е. Б. Лупарев, правосудие является видом государственно-властной деятельности. Поэтому мы посчитали лишним добавлять в определение словосочетание: «и обеспечиваются правосудием». В число субъектов административного процесса также включаются и негосударственные образования граждан (организации и объединения), действующие по управомочию соответствующих государственных органов и должностных лиц. И все же ведущими субъектами административного процесса являются многочисленные исполнительные органы государства.

Также обращается внимание на необходимость различения понятий «субъект» и «участник» административного процесса. В качестве последних выступают отдельные лица, которые по ряду причин и обстоятельств содействуют субъектам в выполнении соответствующих юридических операций. Во многих случаях субъект административного процесса нуждается в помощи участников, с которыми он вступает в различные правовые отношения. Но всегда принимает окончательные решения и является ответственным за них не участник, а субъект административного процесса.

Таким образом, сущностью (другими словами, назначением) административного процесса является правоприменительная, правоохранительная (включающая в себя и судебный порядок разрешения административных конфликтов), а также нормотворческая деятельность.

Объектом административного процесса являются общественные отношения, регулируемые различными отраслями права – административного, трудового, финансового, гражданского и другими, за исключением уголовного, если они находятся в сфере правомочий органов государственного управления и местного самоуправления. Дело в том, что многие нормы указанных отраслей права применяются органами государственного управления в повседневной управленческой деятельности и получают свое конкретное внешнее проявление в формах соответствующих управленческих индивидуальных дел. Ввиду того, что трудовые, земельные, финансовые и другие права и обязанности участников управленческих отношений составляют содержание индивидуальных дел, имеющих управленческую форму внешнего проявления, указанные дела рассматриваются в порядке административного процесса. Это указывает на служебную роль административного процесса не только по отношению к административному, но и к другим отраслям права и обуславливает возможность представить административный процесс как сумму административных производств по разрешению индивидуально-конкретных дел, независимо от того, к какой отрасли права относятся регулируемые правом общественные отношения.

Административный процесс как юридическое явление характеризуется также тем, что в ходе его осуществления возникают административно-процессуальные отношения – самостоятельный вид правовых отношений.

Для возникновения любых процессуальных отношений необходимы четыре обстоятельства:

– норма материального права,

– норма процессуального права,

– правосубъектность участников правоотношения,

– юридический факт, чью роль в данном случае выполняют материальные правовые отношения.

При этом нормы административно-процессуального права определяют порядок приёма и рассмотрения в аппарате управления заявлений и жалоб граждан (организаций), порядок издания ряда административных актов (в т.ч. актов о применении мер административного принуждения), порядок разрешения споров между сторонами административно-правовых отношений, устанавливают процессуальные гарантии прав граждан и других участников административного процесса, порядок расследования, рассмотрения и исполнения дел об административных проступках и др.

Отсюда можно сделать вывод, что административно-процессуальное право – это самостоятельная отрасль права, которую можно определить как совокупность процессуальных правил, устанавливающих процедуру рассмотрения, решения конкретных административных дел в сфере государственного управления органами исполнительной власти, административной юрисдикции, самоуправления и другими компетентными субъектами.

Таким образом, административно-процессуальное право имеет собственный предмет правового регулирования. Так, его предметом будут являться – процессуальные правоотношения, возникающие в связи с разрешением административных дел.

При этом специфика административно-процессуального права выражена в высокой степени единства его институтов с институтами материального права, которые оно обслуживает. В этой связи административно-процессуальное право имеет своеобразную тенденцию систематизации норм, обусловленную различиями в содержании административных дел.

Здесь хотелось бы сделать небольшую сноску касательно административно-процессуальных отношений. Мы понимаем, что это отдельная тема, однако в данной главе мы хотели бы затронуть отдельный его аспект, который вызвал острую дискуссию. Перейдем сразу к существу вопроса.

Так в феврале 2012 года автором учебника были подготовлены и направлены в Верховный суд замечания в проект нормативного постановления «О применении мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и некоторых других вопросах применения административного законодательства». Среди прочего, замечания касались и пункта 18 проекта, где было указано, что «при отсутствии необходимых для регулирования общественных отношений правовых норм или их неполноты могут применяться аналогия закона или аналогия права».

В отечественном законодательстве аналогия закона и аналогия права допускается только по гражданскому праву, поскольку действует правило: «что не запрещено законом, то разрешено».

В уголовном праве аналогия закона и аналогия права прямо запрещено Конституцией.

В административном праве вопрос о применении института аналогии на законодательном уровне не решен – отсутствуют как прямые установления, разрешающие применение аналогии, так и запрещающие ее. Между тем с точки зрения теории права apriori в любых сферах юридической ответственности, в том числе и административной, применение аналогии является недопустимым. Действует принцип «nullum crimen, nulla poena sine lege» («нет преступления без указания на то в законе»). Данный принцип был провозглашен Фейербахом А. в начале XΙX в. До того момента практически во всех законодательствах, начиная с XV в., судье предоставлялось право признавать в качестве преступления не предусмотренные законом деяния, а также карать те деяния, наказуемость которых вытекала из естественного права или духа закона. Исключение института аналогии в данном случае является важной гарантией защиты прав личности. Таким образом, хоть это и прямо не указано в законодательстве, аналогия закона и аналогия права не допускается и при применении административного законодательства.

При этом не допустимо применение аналогии закона и аналогии права при применении процессуального законодательства (будь то, гражданского, уголовного или административного) поскольку есть правило, согласно которому, если «нет процессуальной правовой нормы, то не может быть и самого процесса». Процессуально-правовые отношения находятся в такой же связи с материальными правоотношениями, как процессуальное право с материальным правом. Административно-процессуальные правоотношения представляют собой явление вторичное по сравнению с материальными, ибо служебное назначение процессуальных правоотношений состоит в обеспечении реализации материальных отношений. Административно-процессуальные отношения возникают лишь для того, чтобы реализовать материальные нормы, требующие применения, чем и предопределен их служебный характер. И если для возникновения материального административного правоотношения необходимы три условия, это: наличие нормы материального права, предусматривающей возможность возникновения такого правоотношения, наличие правосубъектности участников данного правоотношения, наличие юридического факта, порождающего правоотношение. То для возникновения административно-процессуальных отношений наличие трех условий недостаточно. Необходимо еще одно – наличие административно-процессуальной нормы.

Кроме того, недопустимость употребления аналогии следует из публично-правового характера процессуального законодательства, в котором действует принцип публичного права: «запрещено все, что не разрешено законом», то есть в таких ситуациях орган власти (в данном случае – суд) вправе делать только то, что ему разрешено.

Употребление аналогии не допускается также при применении обременений публично-правового характера.

Зачастую институт аналогии отождествляют с расширительным толкованием закона, которое дается в нормативных постановлениях Верховного суда. Отграничивая аналогию закона от расширительного толкования, необходимо четко представлять, что в результате толкования выясняется действительное содержание правовой нормы, которое шире ее буквального выражения. Причиной расширительного толкования является несовпадение грамматического и логического смысла нормы, несовершенство грамматического и логического смысла нормы, несовершенство формы выражения правовых предписаний.

При аналогии закона правоприменитель не имеет перед собой нормы, под предписание которой можно было бы подвести рассматриваемый случай. Имеется лишь норма, регулирующая сходные случаи.

Таким образом, важнейшим условием возникновения административно-процессуальных отношений является наличие соответствующих административно-процессуальных норм, регулирующих состав и правовые положения участников административного процесса, порядок разрешения административного дела и другие вопросы.

Будем надеяться, что разработчики проекта нормативного постановления примут их к сведениям.

Вопросы для самоконтроля

1. Что подразумевает под собой «административный процесс» в широком и узком понимании?

2. Какие характерные ошибки допускаются сторонниками широкой и узкой концепции при доктринальном определении «административного процесса»?

3. Дайте определение понятиям «административная юрисдикция», «административная юстиция», «административное судопроизводство», как они соотносятся между собой?

4. В чем заключается сущность (назначение) административного процесса?

5. Применима ли в административном процессе аналогия права и аналогия закона?