Шрифт
Source Sans Pro
Размер шрифта
18
Цвет фона
Политико-правовой анализ Федерального закона «О политических партиях»
Учитывая возрастающую роль политических партий, автор учебника дает политико-правовой анализ федерального закона «О политических партиях».
Учитывая очевидное возрастание роли политических партий в политической жизни страны, колоссальный их численный рост будет оправдано рассмотреть этот феномен более обстоятельно. 11 июля 2001 года был принят федеральный закон «О политических партиях». Автор посчитал необходимым сделать его краткий политико-правовой анализ с учетом внесенных поправок.
Предложен приемлемый вариант реализации российскими гражданами права на свободу образования и деятельности политических партий. В п. 1 ст. 11 закона кратко и четко зафиксировано: «Политическая партия создается свободно, без предварительных разрешений государственных органов и должностных лиц». А в ст. 2 дается комментарий содержания свободы объединения в партии: «Право граждан на объединение в политические партии включает в себя право создавать на добровольной основе политические партии в соответствии со своими убеждениями, право вступать в политические партии… либо воздерживаться от вступления…, право участвовать в деятельности политических партий…, а также право беспрепятственно выходить из политических партий». Принятый закон – это фактическая реализация п. 3 ст. 13 Конституции РФ, закрепившей политическое многообразие и многопартийность в России.
Мировая практика знает три порядка образования политических партий: явочный, разрешительный и явочно-регистрационный.
Суть явочного порядка в том, что для создания партии не требуется предварительного разрешения государственных органов. Партия не нуждается в обязательной регистрации, а может ограничиться простой информацией о своем создании. С учетом нынешних российских реалий такой порядок партийного строительства вряд ли приемлем. Он не исключает серьезных злоупотреблений, а наоборот, их даже предполагает.
Разрешительный порядок не отличается демократизмом образования партий, а их деятельность находится под жестким государственным контролем и постоянной угрозой роспуска.
Явочно-регистрационный порядок устанавливает широкие правовые рамки для организации и деятельности партии, не исключающие определенных ограничений, предусмотренных в ряде конституционных статей (ст. 13, 55, 56) и нормах самого закона (ст. 9, 39, 41).
В п. 1 ст. 15 закона «О политических партиях» записано: «Политические партии и их региональные отделения подлежат государственной регистрации в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом. С момента государственной регистрации политические партии и их региональные отделения приобретают права юридического лица». Кстати, в законе эти органы не названы. Сейчас это органы юстиции.
Явочно-регистрационный порядок сочетает в себе демократизм, осуществление надзора прокуратурой, контроля регистрирующих органов за деятельностью партий, которые могут запрашивать от партий и их региональных отделений распорядительные и иные документы, сведения о количестве членов партии, направлять своих представителей для участия в открытых партийных мероприятиях, выносить партии и ее региональным отделениям письменные предупреждения в случае осуществления ими деятельности, противоречащей целям и задачам партии. Надо признать, что контроль и надзор за деятельностью партий не преследует цель ограничить свободу их законной деятельности. В случае нарушения законных прав партия может обратиться в суд (ст. ст. 38–41 закона).
В ст. 3 закона сформулировано деликатное определение понятию «политическая партия». «Политическая партия – это общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления».
В нашей научной литературе понятию «политическая партия» дано множество определений, но ни одно из них нельзя признать идеальным. В законе говорится, что «политическая партия – это общественное объединение». Точнее было бы назвать, что «это общественно-политическое объединение». В стране есть множество объединений, которые являются общественными образованиями, далекими от политики. По мнению автора, в определении политической партии неплохо было бы назвать их стратегические функции, а не ограничиваться общими словами. Стратегические функции политических партий – это главные направления их деятельности, определяемые социально-политической и идеологической природой партии, в процессе осуществления которых они решают стоящие перед ними задачи, достигают намеченных целей. Политические партии реализуют как минимум две стратегические функции – идеологическую и политическую.
Едва ли кто будет возражать против того, что нормальная, уважающая себя партия должна исповедовать определенную идеологию, качественно проработанную и четко изложенную в ее программе. Но слишком велика вероятность, что многим современным партиям эта задача может оказаться не под силу. Возможно, поэтому данную проблему закон обошел молчанием. Не исключено, что многие партийные программы страдают идеологической эклектикой (винегретом). Такие партии, как показывает практика, не отличаются морально-политическим единством, стабильностью и долговечностью, не пользуются высоким авторитетом среди населения, а стало быть, и не могут рассчитывать на многочисленность своих рядов и широкую электоральную поддержку. Идеологический плюрализм в партии – это своего рода политическая шизофрения, ведущая в итоге в историческое небытие. При этом нельзя забывать об опасности появления в партийных рядах «мертвых душ» или лиц, которые не давали согласия стать их членами. Крайне важно в п. 3 ст. 41 включить подпункт «ж», о содержании которого еще будет идти речь.
Суть стратегической политической функции партии – это завоевание посредством честных и чистых выборов власти или непосредственного участия в ее осуществлении.
По мнению автора, политическая партия – это добровольное общественно-политическое объединение единомышленников, призванное осуществлять две стратегические функции – идеологическую и политическую, направленные на овладение посредством выборов и референдумов государственной властью или эффективного влияния на нее, чтобы успешно решать сформулированные в программе партии задачи и достигать намеченных целей.
Требования к создаваемым партиям в законе прописаны четко:
• в политической партии должно состоять не менее 50 тыс. членов (в первоначальной редакции закона – не менее 10 тыс.), при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее 500 членов (ранее – 100), а в остальных региональных отделениях партии численность членов не может составлять менее 250 (ранее – 50);
• иметь в каждом регионе только одно региональное отделение;
• руководящие и иные органы политической партии, ее региональные отделения и иные структурные подразделения должны находиться на территории Российской Федерации (ст. 3 закона).
Закон не предусматривает возможность создания самостоятельных региональных политических партий, количество которых было бы трудно предсказуемо, а деятельность их неизбежно порождала массу коллизий и иных проблем. Все это в конечном итоге негативно сказывалось бы на стабильности в регионах и стране.
Надо признать, что проблема «рекрутирования» новых членов, очевидно, будет трудно решаемой для многих партий. Невысокие рейтинг и авторитет не позволят большинству из них преодолеть 50-тысячный барьер и включиться в избирательные кампании с прежней легкостью. Но делать из этого трагедию вряд ли стоит. Принятая в законе система ограничителей выглядит в целом честной и справедливой.
Основаниям для отказа в регистрации партий, а также перечню причин ограничения на создание таковых уделяется в законе заслуженное внимание. Они касаются, во-первых, четкого и недвусмысленного соответствия партийных целей и задач статьям Конституции. А во-вторых, строго ориентируют партии на соблюдение всех норм данного закона.
Запрещается создание и деятельность партий, цели и задачи которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных и военизированных формирований, разжигание социальной, религиозной вражды и ненависти. В этот перечень стоит включить осуществление экстремистской деятельности, за которую предусмотрена уголовная ответственность.
Не допускается создание партий по признакам профессиональной, социальной, расовой, национальной или религиозной принадлежности, а также в зависимости от пола и происхождения.
В случае введения на всей территории страны или в отдельных ее местностях чрезвычайного положения на политические партии могут распространяться временные ограничения их деятельности в соответствии с федеральным конституционным законом О чрезвычайном положении.
В ст. 12–14 исследуемого закона говорится о подготовке, созыве и проведении учредительного съезда партии. Для чего создается организационный комитет в составе не менее десяти человек, который обязан в письменной форме уведомить федеральный регистрирующий орган о своем намерении создать политическую партию. Вместе с уведомлением в указанный орган направляются: проект устава и программы; сведения не менее чем о десяти членах оргкомитета; протокол его собрания; его местонахождение и другие формальные данные. Сведения о месте и дате учреждения съезда партии, основные положения проектов устава и программы организационный комитет обязан опубликовать в общероссийских средствах массовой информации (в том числе в «Российской газете» или «Парламентской газете»).
Невозможно умолчать о программах политических партий. Заслуживает одобрения п. 4 ст. 36 закона, который обязывает партию опубликовывать свою программу. Стоит обратить внимание на общие недостатки, которые характерны для большинства программ партий:
• для многих из них явно не хватает хорошо аргументированных конструктивных рекомендаций по решению проблем и устранению недостатков;
• некоторые из них не свободны от деклараций;
• принципиальный недостаток программ партий заключается в том, что они в лучшем случае ограничиваются перечнем «что делать»? Но этого явно недостаточно, надо подсказать «как делать»? И это еще не все. Под это «как» надо подвести необходимую материально-финансовую базу и назвать реальные ее источники. Только при этих условиях можно всерьез говорить о возможном решении обозначенных в программах проблем и устранении недостатков. Такую программу способна создать только компетентная команда единомышленников.
Весьма детально в законе названы основания для отказа в регистрации партии и ее регионального отделения, если:
• положения устава и программы партии противоречат Конституции РФ, настоящему федеральному закону, иным федеральным законам;
• наименование или символика партии не соответствует требованиям ст. 6 и 7 закона;
• не предоставлен полный перечень документов, или они оформлены в ненадлежащем порядке, а также содержащаяся в них информация недостоверна;
• нарушены сроки предоставления документов для государственной регистрации партии… (ст. 20).
Отказ в регистрации должен быть мотивирован и в случае не согласия обжалован в суд не позднее чем через месяц со дня получения документов об отказе.
В гл. 5 закона зафиксированы достаточно широкие права и обязанности партий. Обозначим важнейшие из них.
Партия вправе:
– свободно распространять информацию о своей деятельности, пропагандировать свои цели и задачи;
– участвовать в выборах и референдумах;
– учреждать собственные издательства и средства массовой информации;
– устанавливать и поддерживать международные связи и контакты с зарубежными партиями, вступать в международные союзы и ассоциации…
Партия обязана:
– соблюдать в своей деятельности Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы и иное законодательство, общепризнанные принципы и нормы международного права;
– ежегодно публиковать отчет об использовании финансовых средств и иного имущества с указанием источников их формирования;
– ежегодно предоставлять в регистрирующие органы данные о своей деятельности в объеме сведений, включаемых в единый государственный реестр юридических лиц, в том числе о численности членов партии;
– представлять в регистрирующий орган сведения о количестве выдвинутых ею зарегистрированных кандидатов в депутаты, в иные выборные органы государственной власти…
Участию партий в выборах и референдумах посвящена глава 8, состоящая из статей 36 и 37. Думается, стоит назвать несколько положений этих статей. Так, в п. 1 ст. 36 записано: «Политические партии являются единственным видом общественных объединений, который обладает правом самостоятельно выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты, на иные выборные должности в органах государственной власти».
В прежней редакции закона говорилось, что «политические партии вправе участвовать в выборах и референдумах самостоятельно, а также вступать в избирательные блоки…» (ст. 36), что неоднократно подвергалось критике автора.
К моему удовлетворению критика данных положений закона возымела действие. 23 июня 2003 года Федеральное Собрание РФ приняло закон «О внесении изменений в статью 36 Федерального закона «О политических партиях» и внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», который исключил из статьи 36 закона «О политических партиях» от 11 июля 2001 года положения о праве общероссийских общественных организаций и общественных движений вступать в блоки с партиями и участвовать с ними в выборах. Аналогичные поправки внесены в статьи 34, 35, 36, 39, 40, 41, 45, 52, 57, 64, 70, 71, 75 закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 20 декабря 2002 года.
Поскольку в п. 2 ст. 35 закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участии в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года записано: «Выдвижение кандидатов, списков кандидатов политическими партиями осуществляется в соответствии с федеральным законом «О политических партиях», то из этого следует, что общественные организации и общественные движения по закону «Об основных гарантиях избирательных прав…» также лишаются права участвовать в избирательных блоках.
В гл. 9 основательно проработаны вопросы приостановления и ликвидации политической партии. Вместе с тем есть резон, с учетом опасного распространения «грязных технологий», «войны компроматов», внедрения партиями, движениями и блоками в избирательные комиссии своих «диверсантов», начать непримиримую жесткую борьбу с данными деяниями, пока не поздно. Поэтому в законе надо особо оговорить ответственность за названные нарушения в виде приостановления деятельности партии не на срок до 6 месяцев, как об этом идет речь в п. 1 ст. 39, а от 6 месяцев до 4 лет; будет время подумать о чести и совести; или ликвидировать партию вообще. Непосредственных виновников подобного рода нарушений привлекать к административной или уголовной ответственности, предусмотрев их составы в соответствующих кодексах. Но поскольку п. 3 ст. 41 имеет архиважное значение, то следует его процитировать полностью, а затем дополнить его подпунктом «ж». «Политическая партия может быть ликвидирована по решению Верховного Суда Российской Федерации в случаях: а) нарушения требований пунктов 1, 4, 9 статьи 9 настоящего федерального закона; б) неустранения в установленный судебным решением срок нарушений, послуживших основанием приостановления деятельности политической партии; в) неучастия политической партии в выборах в соответствии со статьей 37 настоящего федерального закона; г) отсутствия региональных отделений более чем в половине субъектов Российской Федерации; д) отсутствия необходимой минимальной общей численности политической партии, предусмотренной пунктом 2 статьи 3 настоящего федерального закона»; «ж) заведомо ложного увеличения членов политической партии на федеральном и региональном уровнях» (пункт «ж» предлагается автором учебника).
Трудно согласиться с категоричным положением п. 1 ст. 10 закона о том, что вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность партий, равно как и вмешательство партий в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц не допускается. Оно исключает в перспективе возможность формирования правительства на партийной основе, что не вписывается в демократический процесс России.
Ст. 33 закона предусматривает возможность государственного финансирования политических партий из средств федерального бюджета. На начальном этапе становления партий с учетом финансовых реалий в стране это едва ли целесообразная трата бюджетных средств. Тем не менее, поправка от 21 июля 2005 года предусматривает увеличение государственного финансирования политических партий из средств федерального бюджета. Первоначальная редакция ст. 33 закона О политических партиях предусматривала «общий объем средств федерального бюджета, выделяемых для государственного финансирования политических партий, не может быть менее 0,005 минимального размера оплаты труда, установленного федеральным законом на 1 марта года, предшествующего году выделения этих средств, и умноженного на число избирателей, включенных в списки избирателей на ближайших предыдущих выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации либо выборах Президента Российской Федерации». Редакция от 21 июля 2005 года поправила процитированную норму следующим образом: «Общий объем средств федерального бюджета, выделяемых для государственного финансирования политических партий, не может быть менее пяти рублей, умноженных на число избирателей, включенных в списки избирателей на ближайших предыдущих выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации либо выборах Президента Российской Федерации».
Закон устанавливает запрет пожертвований партиям юридических лиц с иностранным участием капитала свыше 30 %. Поскольку данная процентовка не всегда соответствует действительности и при большом желании поддержать ту или иную партию иностранные пожертвователи найдут возможность оказать такую помощь, то стоит запретить юридическим лицам с иностранным капиталом независимо от их доли участия в уставном капитале делать пожертвования политическим партиям.
Проведенный политико-правовой анализ закона не претендует на истину в последней инстанции. Но возможный учет высказанных рекомендаций имеет целью повысить качество принятого закона.
Вне всякого сомнения, принятие такого политико-правового акта – это важнейший этап в развитии политической системы и демократии в России.
Ускоренный спонтанный процесс создания партий в России настораживает. Партия должна состоять из политических и идеологических единомышленников. Только тогда она будет отличаться стабильностью и долговечностью, пользоваться уважением и доверием у граждан.
Программа партии должна отличаться научностью, реальностью, отвечающей интересам россиян и государства. Программа партии должна быть свободна от призывов, деклараций и популизма. Такую партию невозможно создать из амбициозных политиков и просто попутчиков. Для уважающей себя партии интересы народа не на словах, а на деле должны быть превыше всего. Партийному руководству надо осознать, что народ больше не терпит ни фальши, ни лжи, ни полуправды, ни молчаливой дезинформации. Правда, одна только правда, ничего кроме правды – кредо и залог успеха партии. К сожалению, многие уже созданные партии напоминают мне героев из басни И. А. Крылова «Лебедь, щука и рак». Из солистов весьма проблематично создать отличный хор.
При таких темпах партийного строительства нельзя исключать возможности появления партий авангардистов, которые под флагом демагогических демократических лозунгов и призывов попытаются установить «новый» или «старый» порядок. Это мы уже проходили. Но из этого вовсе не следует делать вывода о том, что этого не может быть, потому что не может быть никогда.
Схемы к главе 3 «Основы государственного (конституционного) строя России»
