Комментарий к Уставу железнодорожного транспорта Российской Федерации

КОММЕНТАРИЙ К УСТАВУ ЖЕЛЕЗНОДОРОЖНОГО ТРАНСПОРТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. от 10 января 2003 г. № 18-ФЗ

с учетом изменений и дополнений, внесенных Федеральным законом от 7 июля 2003 г. № 122-ФЗ и от 4 декабря 2006 г. № 201-ФЗ, а также с учетом новейших подзаконных нормативных правовых актов и судебной практики

ВВЕДЕНИЕ

С 19 мая 2003 г. в Российской Федерации действует новый Устав железнодорожного транспорта (Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 18-ФЗ; опубликован в «Российской газете» 18 января 2003 г.). Федеральным законом от 7 июля 2003 г. № 122-ФЗ в ст. 3, 7, 30 и 112 Устава были внесены незначительные изменения и дополнения. Кроме того, за период действия Устава принят ряд нормативных правовых актов, дополняющих и разъясняющих его отдельные положения.

Устав входит в правительственный пакет по реформированию железнодорожного транспорта и представляет собой переработанную редакцию прежнего Транспортного устава железных дорог Российской Федерации (Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 2-ФЗ, с изменениями от 6 июля 2001 г.). Новый Устав направлен на правовое обеспечение структурной реформы федерального железнодорожного транспорта в соответствии с «Программой структурной реформы на железнодорожном транспорте» (утверждена постановлением Правительства РФ от 18 мая 2001 г. № 384) и Федеральным законом «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта» от 27 февраля 2003 г. № 29-ФЗ.

Смысл реформы состоит в создании рынка железнодорожных перевозок. Общую стратегическую цель всей реформы железнодорожного транспорта весьма точно сформулировал Министр транспорта И. Левитин: «рельсы останутся в собственности государства, а все, что по ним движется, должно быть в бизнесе».

Согласно Программе реформирование железнодорожного транспорта будет осуществляться в три этапа до 2010 г.

На первом этапе (2001–2002 гг.) предусматривалось создание открытого акционерного общества «Российские железные дороги» (ОАО «РЖД»), 100 % акций которого должны принадлежать государству Однако, фактически создание ОАО «РЖД» началось с принятием нового постановления Правительства РФ № 585 от 18.09.2003 г.

ОАО «РЖД» является одной из крупнейших компаний России, обеспечивающей 39 % совокупного грузооборота (с учетом трубопроводного транспорта) и свыше 41 % пассажирооборота. ОАО «РЖД» владеет 100 % железнодорожных магистралей в России, станциями и вокзалами, депо и диспетчерскими системами, а также 200 тысячами локомотивов, и более 600 тысячами грузовых и пассажирских вагонов. К ОАО «РЖД», уставный капитал которого составляет 1535,7 млрд. рублей, перешли функции единого хозяйствующего субъекта, обеспечивающего фактическое управление на железнодорожном транспорте. За Министерством транспорта Российской Федерации и подведомственными ему Федеральной службой по надзору в сфере транспорта и Федеральным агентством железнодорожного транспорта сохраняется лишь государственное управление отраслью.

От имени Российской Федерации полномочия акционера осуществляются Правительством Российской Федерации. Федеральным законом «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта» установлен запрет на продажу и иные способы отчуждения акций ОАО «РЖД», а также ограничение хозяйственного оборота имущества инфраструктуры железнодорожного транспорта.

Все права и обязанности (в отношении их кредиторов и должников) организаций и предприятий, имущество которых было внесено в уставный капитал ОАО «РЖД», были переданы компании на основе сводного передаточного акта. В составе общества образованы 17 территориальных филиалов – железных дорог, функциональные филиалы (заводы, проектно-конструкторские, строительные подразделения и т. д.) и представительства общества за рубежом: всего 166 обособленных структурных подразделений.

В связи с созданием ОАО «РЖД» планируется развитие конкурентного сектора в сфере железнодорожных перевозок, в том числе разделение компаний-перевозчиков и владельцев инфраструктуры железных дорог, соответственно, создание грузовых компаний-операторов, владеющих собственным подвижным составом. Стратегия управления и развития компании построена таким образом, чтобы общество и государство в результате реформы получили: удовлетворение растущих требований экономики и общества в перевозках; повышение эффективности железнодорожного транспорта; снижение транспортной нагрузки на экономику.

В течение первого этапа реформирования железнодорожного транспорта была проведена реструктуризация кредиторской задолженности предприятий и организаций железнодорожного транспорта, а также инвентаризация земли и имущества предприятий железнодорожного транспорта; приняты Федеральные законы «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации», «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации», «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О естественных монополиях», «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта», внесены изменения в Налоговый кодекс Российской Федерации и другие нормативные акты Правительства Российской Федерации вытекающих из федеральных законов и обеспечивающих дальнейшую реализацию Программы структурной реформы. Кроме того, были разработаны «Правила недискриминационного доступа перевозчиков к инфраструктуре железнодорожного транспорта общего пользования», «Правила оказания услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования» и введен в действие новый Прейскурант № 10–01 «Тарифы на перевозки грузов и услуги инфраструктуры, выполняемые российскими железными дорогами».

На втором этапе (2003–2005 гг.) с целью создания реальной конкурентной среды планировалось выделение из ОАО РЖД его дочерних структур – акционерных государственных компаний, занимающихся оказанием транспортных услуг. При этом предполагался переход к свободному ценообразованию в конкурентных секторах. Фактически второй этап реформирования российского железнодорожного транспорта начинается с момента создания ОАО «РЖД». Кроме того планировалось: обеспечить рост конкуренции в грузовых перевозках; завершить оптимизацию структуры управления ОАО «РЖД» (в том числе усилить роль организации управления по видам деятельности); организовать эффективное функционирование систем учета, сформированных на первом этапе реформирования; сократить перекрестное субсидирования пассажирских перевозок с помощью созданного на первом этапе механизма поддержки пассажирских перевозок; упорядочить функции федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное регулирование в области транспорта.

В настоящее время полная реализация задач второго этапа реформы существенно отстала от плана в связи с отсутствием необходимой правовой базы, в частности задерживается принятие Федерального закона о реорганизации ОАО «РЖД» с выделением Федеральной пассажирской компании (ФПК), а также остаются неурегулированными вопросы ценообразования по перевозкам и возмещения из федерального бюджета расходов на пассажирские перевозки.

В связи с невозможностью выделения из федерального бюджета средств на компенсацию убытков от пассажирских перевозок изменена концепция создания ФПК. Срок ее появления как самостоятельной компании перенесен на несколько лет. Вместо этого создается дирекция пассажирских перевозок ОАО «РЖД», т. е. один из филиалов ОАО, куда должно перейти имущество, необходимое для обеспечения дальних пассажирских перевозок. Тем самым пока сохраняется перекрестное субсидирование пассажирских перевозок за счет грузовых внутри ОАО РЖД. Федеральная пассажирская дирекция начала хозяйственную деятельность 1 июля 2006 г. В ее состав вошли 46 пассажирских вагонных депо, 24 000 пассажирских вагонов. После принятия решения о государственной поддержке пассажирских перевозок дальнего следования, Дирекция будет готова трансформироваться в Федеральную пассажирскую компанию.

В то же время в течение 2004–2005 года советом директоров ОАО «РЖД» приняты решения о создании 27 дочерних обществ ОАО «РЖД», в том числе по сферам деятельности: производства и капитального ремонта путевой техники; производства средств железнодорожной автоматики и телемеханики; капитального строительства и проектно-изыскательских работ; ремонта грузовых вагонов; научно-исследовательских и проектно-изыскательских работ; контейнерных грузовых перевозок; перевозок грузов изотермическим подвижным составом; пригородных пассажирских перевозок.

Постановления Правительства Российской Федерации, обеспечивающие недискриминационный доступ к инфраструктуре железнодорожного транспорта и введенный в действие универсальный Прейскурант 10–01 способствовали развитию конкуренции на рынке грузовых перевозок. Наиболее привлекательные с точки зрения тарифов грузы переходят в конкурентный сектор, и их доставка осуществляется независимыми от ОАО «РЖД» компаниями-операторами подвижного состава. Из года в год число таких компаний, равно как и количество вагонов и локомотивов, которые находятся в собственности операторов-частников, увеличивается. К концу второго этапа эти компании уже владели примерно 1/3 всего вагонного парка страны, ими уже перевозится порядка 1/4 всех грузов.

В целях обсуждения вопросов реформирования железнодорожного транспорта и принятия согласованных решений по реализации мероприятий структурной реформы решением Правительства Российской Федерации создана Межведомственная комиссия по вопросам структурной реформы.

Итоги второго этапа структурной реформы железнодорожного транспорта одобрены на заседании Правительства Российской Федерации 10 ноября 2005 года по вопросу «О ходе реализации структурной реформы на железнодорожном транспорте».

Цель третьего этапа реформы (2006–2010 гг.) – создание развитого конкурентного рынка железнодорожных перевозок. Будет продолжено привлечение инвестиций для развития железнодорожного транспорта путем продажи пакетов акций дочерних обществ ОАО РЖД и других акционерных обществ, созданных на железнодорожном транспорте с участием государственного капитала.

К основным задачам этого этапа было отнесено: проведение оценки целесообразности полного организационного отделения инфраструктуры от перевозочной деятельности (если условия, при которых возможно такое отделение, достигнуты на этом этапе); переход большей части (60 процентов и более) парка грузовых вагонов в частную собственность (предполагается, что на данном этапе реформирования большая часть вагонного парка будет находиться в частной собственности); развитие частной собственности на магистральные локомотивы (предполагается, что на данном этапе реформирования часть локомотивного парка будет находиться в частной собственности); развитие конкуренции в сфере грузовых перевозок; продажа акций акционерных обществ, осуществляющих ремонт и техническое обслуживание в сфере железнодорожного транспорта, частным собственникам; развитие конкуренции в неосновных видах деятельности, не связанных с перевозками, направленное на повышение эффективности деятельности и качества услуг, и полное их открытие для доступа частного капитала.

В связи с переходом к инвестиционной фазе развития в железнодорожной отрасли были сформулированы дополнительные задачи для ОАО «РЖД» на 2006–2010 годы: привлечение инвестиций, повышение капитализации холдинга, в том числе за счет эффективного вывода акций дочерних компаний на фондовый рынок и формирования на этой основе дополнительных источников инвестиций для развития федеральной железнодорожной инфраструктуры; повышение глобальной конкурентоспособности ОАО «РЖД» для укрепления позиций на российском и международном транспортных рынках; улучшение качества транспортного обслуживания и повышение эффективности финансово-хозяйственной деятельности ОАО «РЖД» (повышение рентабельности капитала, увеличение прибыли на основе эффективного управления затратами и снижения себестоимости, повышение доходов за счет увеличения доли высокорентабельных сегментов грузовых перевозок и др.).

В марте 2006 года советом директоров ОАО «РЖД» принято решение о создании Дирекции железнодорожных вокзалов – филиалов ОАО «РЖД». Кроме того, одобрен проект создания дочерней грузовой компании (ГК), которая начинает работу с 1 января 2007 года. ГК получит около 90 % грузовых вагонов РЖД. Капитализация ГК составит от 4,3 до 10,3 млрд. долларов в зависимости от того, по какому пути пойдет развитие компании.

Для развития конкуренции на рынке железнодорожных перевозок продолжится создание операторских компаний в сфере грузовых перевозок. Предполагается осуществить полное организационно-правовое обособление пассажирских перевозок в дальнем следовании путем создания Федеральной пассажирской компании. В рамках реформирования пассажирского комплекса продолжается создание совместно с субъектами Российской Федерации пригородных пассажирских компаний и их вывод на безубыточную деятельность. Продолжается работа по оценке целесообразности и возможности полного организационного отделения грузовых перевозок от деятельности по оказанию услуг инфраструктуры.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 августа 2006 г. № 1094-р утвержден новый план мероприятий по реализации Программы структурной реформы на железнодорожном транспорте на 2006–2010 годы. В частности, предусматривается подготовка изменений в Федеральные законы «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта», «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» (в части совершенствования рыночных отношений на железнодорожном транспорте), а также в «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации» (части уточнения обязанностей перевозчиков и владельца инфраструктуры на железнодорожном транспорте, корректировки ряда положений на основе сформировавшегося опыта работы организаций железнодорожного транспорта и пользователей его услуг).

Устав определяет правовые условия функционирования принципиально новой системы организации и осуществления перевозок на железнодорожном транспорте, предусмотренной Федеральным законом от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации». Основными особенностями этой системы являются: во-первых, разделение перевозочного процесса на два самостоятельных вида правоотношений – услуги инфраструктуры и собственно перевозка – и, во-вторых, предоставление в целях развития конкуренции правовых возможностей для функционирования независимых перевозчиков на железнодорожном транспорте.

Устав определил права, обязанности и ответственность юридических и физических лиц при пользовании услугами железнодорожного транспорта общего и необщего пользования. При этом регулируются отношения между перевозчиками, пассажирами, грузоотправителями (отправителями), грузополучателями (получателями), владельцами инфраструктур железнодорожного транспорта общего пользования, владельцами железнодорожных путей необщего пользования, другими физическими и юридическими лицами.

По новому Уставу перевозчиком может стать любое юридическое и физическое лицо (ранее – только железные дороги), владеющие на праве собственности или на иных законных основаниях железнодорожным подвижным составом и получившие лицензию на осуществление перевозочной деятельности. Перевозчик работает на условиях публичного договора.

В статье 2 Устава даны определения основных понятий, что существенно облегчает использование норм закона и обеспечивает единообразие их толкования.

В соответствии со ст. 3 Устава регулирование перевозок осуществляется также на основании подзаконных нормативных правовых актов, в частности: правил перевозки грузов железнодорожным транспортом; правил перевозок пассажиров, багажа, грузобагажа железнодорожным транспортом; правил оказания услуг по перевозкам пассажиров, а также грузов, багажа и грузобагажа для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности; порядка перевозки почтовых отправлений и включения почтовых вагонов в поезда; Устава воинских железнодорожных перевозок; правила оказания услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта.

В настоящее время МПС РФ в развитие Устава утвердило более 30 нормативных актов, установивших детализированные правила перевозок грузов в открытом подвижном составе, насыпью и навалом, в транспортных пакетах, в универсальных и специализированных контейнерах, мелкими отправками, с объявленной ценностью, группами вагонов по одной накладной, на особых условиях; перевозок животных, подкарантинных и скоропортящихся грузов, грузов с сопровождением и охраной грузоотправителей, грузополучателей, а также перевозок грузов, подконтрольных Госветнадзору; правила приема заявок на перевозку грузов, заполнения перевозочных документов; приема грузов к перевозке, пломбирования вагонов и контейнеров, переадресовки грузов, исчисления сроков доставки грузов, выдачи грузов, очистки и промывки вагонов и контейнеров после выгрузки грузов, хранения грузов в местах общего пользования, составления актов при перевозках, предъявления и рассмотрения претензий, возникших в связи с осуществлением перевозок грузов, оформления и взыскания штрафов при перевозках, эксплуатации и обслуживания железнодорожных путей необщего пользования.

Устав допускает в случаях, когда свойства груза, багажа, грузобагажа или их состояние либо предлагаемые грузоотправителем (отправителем) условия перевозок не предусмотрены соответствующими нормативными актами, возможность самостоятельного установления в соответствующих договорах перевозчиков с грузоотправителями (отправителями) особых условий перевозок таких грузов, багажа, грузобагажа и ответственности сторон за их перевозку и сохранность.

Основные положения по перевозке грузов на особых условиях и порядок заключения договоров на такие перевозки определяются Правилами, утвержденными приказом МПС РФ от 18 июня 2003 г. № 41 «Об утверждении Правил перевозок железнодорожным транспортом грузов на особых условиях».

Устав подчеркивает, что пассажиры как потребители услуг по перевозкам пользуются всеми правами, предусмотренными законодательством Российской Федерации о защите прав потребителей.

Следует также обратить внимание на то, что воинские железнодорожные перевозки должны осуществляться в приоритетном порядке.

Новый Устав содержит 9 глав и 130 статей.