Шрифт
Source Sans Pro
Размер шрифта
18
Цвет фона
Конституционализм, конституционность – основа основ государственно-правовой культуры
В России и за рубежом, думается, не без причин утверждают, что государственная власть должна быть ограничена конституцией. В этом, очевидно, проявляется нежелание государственной власти нести ответственность за свою деятельность. Поэтому проблемы конституционализма исследованы явно недостаточно. Политика и право в них слиты воедино. Их невозможно исследовать раздельно. Чтобы убедиться в этом, достаточно сформулировать главную цель конституционализма. Главная цель конституционализма заключается в том, чтобы каждая власть создавалась и действовала в строгом соответствии с конституцией, которая должна неукоснительно соблюдаться, а виновные лица, наделенные властью, за нарушения конституции несли неотвратимую ответственность. При этом в деятельности государственных органов и должностных лиц приоритетное место должно быть отведено соблюдению, охране и защите прав и свобод человека и гражданина.
Немаловажное значение для конституционализма имеют: демократизм конституции, ее совершенство, соответствие основного закона праву. При отсутствии данных факторов конституционализм станет проблематичным, будет провоцировать органы государственной власти и их должностных лиц на нарушения конституции.
Реальность конституционализма призваны обеспечить юридические гарантии и совершенство их механизма. Поскольку в нашей юридической литературе их система не всегда четко определяется, то стоит хотя бы назвать основные их элементы. К ним необходимо отнести:
• Конституцию, конституции и уставы субъектов;
• законы;
• суды;
• прокуратуру;
• уполномоченных по правам человека;
• общественно-политические организации.
Все они составляют единый механизм, стоящий на пути нарушений конституционализма и конституционности, прав и свобод человека и гражданина. К сожалению, этот механизм действует явно недостаточно эффективно.
Понятие «конституционность» в юридической литературе используется в трех ипостасях. Во-первых, как основа, верхний этаж законности. Во-вторых, конституционность определяет уровень политической культуры. В-третьих, конституционность основа основ правовой культуры, фундаментом несущей конструкции которой является государственно-правовая культура.
Стоит обратить внимание на то, что в нашей юридической литературе нет единого понимания правовой культуры и составляющих ее элементов. Профессор В. П. Сальников насчитал более 250 ее определений. Сейчас их уже более 500. Я назову подходы некоторых ученых к данной проблеме. Так, С. С. Алексеев считает, что правовая культура слагается из следующих взаимно связанных элементов: состояния правосознания в обществе; состояния законности; состояния законодательства; состояния практической работы суда, прокуратуры, других юридических органов, применяющих право. Такой подход не дает ответа на архиважный вопрос: а от чего зависят эти состояния? Иной позиции придерживается С. А. Комаров, утверждающий, что правовая культура есть «комплекс представлений той или иной общности людей о праве, его реализации, о деятельности государственных органов, должностных лиц». А как быть с самой деятельностью? Выходит, что она по существу не имеет отношения к правовой культуре. Нонсенс! К тому же С. А. Комаров сводит правовую культуру только к правовому сознанию. Никто не отрицает, что правосознание важный элемент и показатель уровня правовой культуры, но не более того. Л. И. Спиридонов занимал особую позицию, молчаливо отрицал само понятие «правовая культура», относил право к институтам культуры, которое является плодом естественно-исторического развития, а не продуктом нормотворческой деятельности. «Законы становятся частью культуры постольку, поскольку они совпадают с правом, санкционируя сложившиеся культурно-правовые правила поведения». В приведенных рассуждениях Л. И. Спиридонова есть резон. Но в его концепции просматривается идеализация права, отрыв права от его форм выражения. Нельзя забывать, что право изначально возникло из обычаев, которые далеко не всегда отличались совершенством и прежде всего гуманностью. Да, понятие «правовая культура» носит условный характер, позволяющий определять насколько адекватны право и его формы, насколько совершенна их реализация. Все это неизбежно отражается на уровне правовой культуры.
Я сторонник афористических определений. По моему мнению, правовая культура – это верховенство права в действии. Основа государственно-правовой культуры – это конституционность в организации и деятельности органов государства и должностных лиц. Сформулированные общие определения нуждаются в комментариях. Вне всякого сомнения, чем выше пост и ранг должностных лиц, тем идеальнее они обязаны знать Основной Закон. Органы государства и должностные лица должны быть эталоном неукоснительного ее соблюдения; принимать эффективные меры по соблюдению, охране и защите Конституции; воспитывать у россиян уважение, доверие, а по большому счету и гордость за Основной Закон страны. Особо следует подчеркнуть, что государственно-правовая культура призвана гарантировать конституционность не только в процессе деятельности органов государства, но и в процессе их формирования, как важнейший предупреждающий фактор отступлений от законности и культуры. Названные составляющие элементы государственно-правовой культуры не претендуют на исчерпывающий характер. Вместе с тем они являются чувствительным барометром культуры, которая находится на невысоком уровне.
Естественно, возникает вопрос, а каковы причины нарушений конституционализма, конституционности и отступлений от государственно-правовой культуры. Если нарушается государственно-правовая культура, то проблематично говорить о правовой культуре. Более того, всякое отступление от государственно-правовой культуры, как правило, хотят того должностные лица или нет, нарушают конституционность или законность. Государственно-правовая культура основа правовой культуры. В учебнике исследованы четыре главные причины этого феномена.
1. Политические цели руководителей всех уровней и рангов иногда вступают в противоречие с Конституцией, нарушая которую, они действуют и вопреки аксиом теории конституционализма, государственно-правовой культуры. За примерами далеко ходить не надо. В 1991 году Б. Н. Ельцин подписал минские и алма-атинские соглашения о СНГ от имени Российской Федерации, тогда как наше государство официально именовалось РСФСР. Эту позицию Президента 25 декабря 1991 года с подачи Р. И. Хасбулатова поддержал Верховный Совет РСФСР, принял блиц-закон «Об изменениях наименования государства Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика» в Российскую Федерацию, на что Президент и Верховный Совет не имели права. Как известно, по прежней Конституции это была исключительная прерогатива Съезда народных депутатов РСФСР. Названными акциями была нарушена не только статья 104 действующей тогда Конституции, но изменялось и ее название и всех высших органов государства.
Стоит вспомнить, с какой легкостью была нарушена Конституция РСФСР, когда по инициативе Р. И. Хасбулатова Верховный Совет 3 июля 1991 года четыре автономные области в одну минуту «трансформировал» в суверенные республики, который не имел на это право. Не может не вызвать удивления опубликование в 1993 году текста новой Конституции РФ, именуемым официальным, с приложением Федеративного Договора от 31 марта 1992 года, который не выносился на референдум, поэтому не может являться и составной частью Конституции.
Не могу умолчать об указе Президента «О неотложных мерах по защите населения от бандитских и иных проявлений организованной преступности» от 14 июня 1994 года, коим предусматривалось до судебное задержание подозреваемого лица на срок не более 30 суток, последующим указом от 1997 года этот срок сокращен до 10 суток, что явно противоречит статьи 22 Конституции, предусматривающей возможность задержания на срок не более 48 часов. И только п. 11 ст. 2 УПК РФ устранил данное противоречие статьи 22 Конституции РФ, а в п. 2 ст. 94 УПК РФ это положение получило свое логическое завершение. «По истечении 48 часов с момента задержания подозреваемый подлежит освобождению, если в отношении его не была (судом – А. В. Зиновьев) избрана мера пресечения в виде заключения под стражу…».
До сих пор не удалось привести в соответствие с Конституцией РФ положения конституций некоторых республик о суверенитете, несмотря на то, что Конституционный суд Российской Федерации дважды рассматривал этот вопрос. В своем итоговом определении от 27 июня 2000 года Суд еще раз подтвердил, что положения конституций республик о суверенитете противоречат Конституции РФ. Так, новая Конституция Татарстана от 19 апреля 2002 года возвела суверенитет Республики в абсолют. Об этом подробно будет идти речь в главе, посвященной государственному устройству России.
Застопорилась нуллификация договоров России с ее субъектами. Из 42 договоров, которые вторгались в предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов, устанавливаемые только конституционными нормами, прекратили свое действие только 34. Детали этой архиважной проблемы исследуются в пятой главе учебника.
Законы о выборах депутатов Государственной Думы Российской Федерации от 21 декабря 1995 года, от 24 июня 1999 года и от 20 декабря 2002 года ставили партии в привилегированное положение, заранее гарантируя им половину мест в Государственной Думе. Многие кандидаты от партий, движений и блоков одновременно баллотировались и по одномандатным округам. Ничего не скажешь, законодатель уж очень побеспокоился о том, чтобы кандидатам от партий, движений и блоков обеспечить двойную защиту. Если кандидат не пройдет от объединения, то он может быть избран по одномандатному округу, и наоборот, то есть он имел право распоряжаться сразу двумя мандатами.
При таком положении дел рукой подать до превращения депутатского мандата в объект рыночных отношений. Закон о выборах в Государственную Думу открыто пренебрегал принципом равных выборов, конституционным принципом политического равноправия, а также элементарной справедливостью, что едва ли совместимо с государственно-правовой культурой. Поэтому не случайно был принят новый федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 18 мая 2005 года № 51-ФЗ. О нем будет особый разговор в главе 10, в которой идет речь о выборах депутатов Государственной Думы пятого созыва.
Вызывала серьезные сомнения конституционность образования 31 декабря 1993 года Судебной палаты по информационным спорам при Президенте Российской Федерации. В соответствии с Положением, утвержденным указом Президента РФ 31 января 1994 года, она была наделена правом принимать решения, вступающие в силу с момента их вынесения. По существу Судебная палата являлась судебным органом по рассмотрению информационных споров, которые должны были рассматриваться судами общей юрисдикции. Но она не «прописана» в Конституции. Очевидно, создание Судебной палаты преследовало единственную цель – установление президентского контроля над четвертой властью. Б. Н. Ельцину в 1997 году пришлось упразднить Судебную палату по информационным спорам.
2. Несовершенство Основного Закона иногда провоцирует органы государства и должностных лиц на действия несовместимые с конституционализмом, конституционностью и правовой культурой. Так, в августе-сентябре 1995 года депутаты Государственной Думы решили инициировать вопрос об отрешении Президента от должности, который в ответ выступил с реальной угрозой роспуска Государственной Думы, что не украшало ни ту ни другую власть и явилось показателем невысокой государственно-правовой культуры. Такое противостояние властей стало возможным потому, что отношения между Президентом и Государственной Думой Конституцией устанавливаются неидеальные. Президенту предоставлено право в трех случаях распускать Государственную Думу (см.: ст. 111, 117), которым он может воспользоваться по своему усмотрению, не исключающему злоупотребление этим правом, а при необходимости и спровоцировать этот кризис. Аналогичная ситуация возникла при назначении в 1998 году премьер-министром С. В. Кириенко, кандидатуру которого трижды предлагал Государственной Думе Б. Н. Ельцин. В этой ситуации есть доля вины и самой Государственной Думы, которая могла без проблем внести в п. 4 ст. 111 Конституции уточнение: «после трехкратного отклонения представленных каждый раз новых кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федерации, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы». Более того, это право Президента не позволит Государственной Думе занимать принципиальную позицию по важнейшим острым вопросам из-за угрозы роспуска. Отношения Президента с Государственной Думой должны быть эластичными и сбалансированными, исключающими отступления от принципа разделения властей.
Конституционная неурегулированность досрочного прекращения полномочий Президента в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья их осуществлять породила массу слухов и инсинуаций, которые не способствуют укреплению стабильности в обществе.
Очевидное несовершенство п. 2 ст. 92 Конституции о формировании Совета Федерации позволяло дважды просто федеральными законами менять порядок его формирования. Первый раз 5 декабря 1995 года № 192-ФЗ; второй – 5 августа 2000 года № 113-ФЗ. Когда пойдет речь о статусе Совета Федерации названные законы будут прокомментированы.
3. Серьезной причиной нарушений конституционализма, конституционности и действий, несовместимых с государственно-правовой культурой является недостаточная компетентность должностных лиц и депутатов. У нас даже понятие «компетентность» отождествляется с профессионализмом. Тогда как «компетентность» слагается из общей и специальной подготовленности. Ни один токарь или пекарь не может приступить к исполнению своей профессии без специальной подготовки, а быть избранным в Государственную Думу, управлять страной, принимать качественные законы можно и без нее. Парадокс!
Даже Конституция РФ не свободна от погрешностей. Так, например, в п. 2 ст. 92 Конституции говорится, что в случае досрочного прекращения полномочий Президента выборы нового «должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения полномочий». Редакцию этой статьи нельзя признать удачной: ей не будут противоречить выборы и через неделю, максимальный же срок слишком велик.
Качество принимаемых законов иногда порождает курьезы. Так, статья 13 закона о гарантиях избирательных прав граждан от 6 декабря 1994 года определяла порядок формирования избирательных комиссий в субъектах федерации их законодательными и исполнительными органами государственной власти. «При этом не менее половины членов избирательной комиссии назначается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации». Законодательное Собрание Санкт-Петербурга из 14 членов комиссии назначило 10, что не противоречило закону, но противоречило здравому смыслу и вызывало резкий протест мэра. И все потому, что у его авторов в лексиконе не оказалось слов «на паритетных началах». А сколько принимается законов-деклараций, законов-повестей. «Нет повести печальнее на свете», чем закон «О ветеранах» от 12 января 1995 года № 5-ФЗ, измененный более двадцати раз, но до сих пор неработающий в полном объеме. А чего стоят объемные министерские инструкции о порядке применения законов, подчас искажающих их содержание. В цивилизованных странах граждане и подданные подчиняются только законам.
4. Одной из существующих причин нарушения конституционности и отступлений от правовой культуры является безответственность. У нас никогда ни одна власть не желала и не желает нести ответственность за свою деятельность. Безответственность стала мощным катализатором расползания повсеместной некомпетентности. Реформы наскоком выходят боком. Проведенные в стране шоковая терапия, грабительская приватизация, дефолт разорили рядовых россиян и государство, в одночасье породили олигархию, владеющею основными богатствами страны, привели державу к краху. Слишком долго наша страна действовала по принципу некомпетентности В. С. Черномырдина «Хотели как лучше, а получилось как всегда». За десять лет правления Б. Н. Ельцина наши дела стали настолько плохи, что нам нельзя больше плакать, осталось только смеяться. Правда, над собой и сквозь слезы. И никто за это не понес никакой ответственности. Попустительство, безнаказанность – злейший враг конституционализма, конституционности и государственно-правовой культуры.
В государстве не должно быть ни одного органа государственной власти свободного от конституционного надзора и от ответственности.
Нет необходимости продолжать этот перечень—раздражитель, который с достаточной убедительностью свидетельствует о невысоком уровне конституционализма, конституционности и таком же уровне государственно-правовой культуры. Серьезность названных причин и фактов ставят перед автором вопрос, что и как делать? Вопрос архитрудный!
Прежде всего, надо обеспечить верховенство права, без которого невозможны ни конституционализм, ни конституционность, ни высокий уровень государственно-правовой культуры.
1) Привести Конституцию в соответствие с правом. Конституция должна отличаться совершенством, не противоречить праву.
2) Полнота прав и свобод человека и гражданина, провозглашаемая Конституцией, должна быть наполнена адекватным содержанием.
3) Механизм реализации полновластия народа нуждается в совершенствовании, особенно это касается референдума и избирательной системы.
4) Принцип разделения властей должен трансформироваться из лозунга в неукоснительно соблюдаемую реальность.
5) Повысить качество принимаемых законов, исключающих их противоречие праву. Законы должны отличаться ясностью, точностью, реальностью, не нуждаться в министерских инструкциях о порядке их применения.
6) Установить конкретные виды реальной ответственности за нарушения Конституции, невзирая на лица.
7) Каждому факту нарушения Конституции – неотвратимая правовая оценка. Конституционный Суд не имеет права уклоняться, смотреть сквозь пальцы на действия и акты, противоречащие Конституции.
8) Акт, признанный Конституционным Судом противоречащим Основному Закону, не действует с момента его принятия. Эту аксиому теории конституционного права следует идеально выдерживать.
9) Не следует недооценивать общественно-политический контроль за конституционализмом и конституционностью в стране, с поправками на его политизированность.
10) Повысить качество подбора должностных лиц государственных органов всех уровней и рангов, а также депутатов представительных органов государственной власти, которые должны обладать как минимум: безупречной репутацией, высокой компетентностью и инициативностью, повышенной ответственностью, а их деятельность должна быть в меру прозрачной и реально подконтрольной.
При выполнении названных и возможно неназванных рекомендаций конституционализм, конституционность и государственно-правовая культура могут приблизиться к эталонному уровню.
